על הקשר בין מחירי דיור לשכר דירה

תחזית מדאיגה

במאמר בשם "עליות המחירים בשוק הנדל"ן בדרכן אל שוכרי הדירות" שפורסם במוסף הנדל"ן של העיתון "דה-מרקר" ביום ו' האחרון (24.12) מתבשר הציבור שמחירי השכירות של דירות צפויים לעלות בעקבות עליית מחירי הדירות. הסיבה היא, לפי הכתוב במאמר, ש"החלטה שמקודמת כיום על ידי שרי האוצר והשיכון במטרה לצנן את שוק הנדל"ן באמצעות הקטנת הכדאיות של רכישת דירה להשקעה (כלומר להשכרה) עשויה להשפיע לרעה על שוכרי הדירות." המסקנה היא, אם-כן, שאותם צעדים בהם נוקטת הממשלה כדי למתן את עליית מחירי הדירות הם שיביאו בסופו של דבר להתייקרות מחירי השכירות.

ההסבר

ההסבר שניתן במאמר להתייקרות הצפויה של מחירי השכירות של דירות הוא הבא: 1) במשך השנים מחירי השכירות בישראל התנהגו באופן דומה להתנהגות מחירי הדירות - כשמחירי הדירות עלו, גם מחירי השכירות עלו, ולהיפך; 2) בשנתיים האחרונות נוצר פער גדול בין מחירי הדירות, שזינקו, לבין מחירי השכירות, שלא עלו באותו שיעור. לפי נתוני הלמ"ס, העלייה במחירי הדירות בתקופה זו הייתה גבוהה בכ-20% מהעלייה במחירי השכירות; 3) המומחים סבורים כי הפער בין מחירי השכירות למחירי הדירות יצטמצם. השאלה הגדולה היא כיצד הוא יצטמצם - האם מחירי הדירות יירדו  ויתאימו עצמם  למחירי השכירות, או שמחירי השכירות יעלו ויישרו קו עם מחירי הדירות? על פי ההערכות שמצטט כותב המאמר, הבשורה לשוכרים היא קודרת - מחירי הדירות לא יירדו, והפער ייסגר דרך עליית מחירי השכירות.

הדינמיקה

כיצד תיגרם עליית מחירי השכירות? לפי הכתבה, עליית מחירי הדירות בשנתיים האחרונות הקטינה את שיעור התשואה מהשכרה. כתוצאה מירידת התשואה תתרחש יציאה של משקיעי נדל"ן משוק הדירות. נתונים ראשונים המבשרים לכאורה על ירידה במספר עיסקאות הרכישה של דירות להשקעה כבר פורסמו ע"י משרד האוצר. ההערכה היא שהיציאה עוד תגבר בגלל צעדי המדיניות האחרונים של הממשלה. הדבר יקטין את ההיצע של דירות להשכרה ויביא לכן לעליית מחירי השכירות.

עד כאן הניתוח המובא במאמר.

ניתוח אלטרנטיבי

במצב כלכלי יציב, קיים קשר ברור בין מחירי הדירות למחירי השכירות. ערך השוק של נכס (להבדיל, למשל, מעלות רכישתו או הקמתו) שווה לערך המהוון של זרם ההכנסות הנובע ממנו (לחילופין: ערך השימוש בנכס). כך גם לגבי דירות. ההיוון הוא הסיבה להשפעת שיעור הריבית על הערך: ככל ששיעור הריבית גבוה יותר – כך הערך הנוכחי של זרם ההכנסות העתידי קטן יותר, ולכן נצפה שגם ערך הנכס (מחיר הדירה בשוק) יהיה נמוך יותר.

קשר זה מסביר את מנגנון השפעת הריבית על מחירי הדירות. כאשר חלה ירידה של שיעור הריבית במשק נוצר מצב מיידי שבו ערך הדירות (הערך המהוון של ההכנסה העתידית מהן) גדל, והוא אינו זהה עוד למחיר הדירות. במצב זה נוצר עודף ביקוש לדירות ומחירי הדירות מתחילים לעלות.

כיוון ההשפעה הוא מההכנסה השוטפת אל מחיר הנכס. מחיר הדירות עולה בגלל שערך זרם ההכנסות מהן (מהוון בריבית החדשה) – גדול יותר. התופעה אינה ייחודית לשינויי ריבית: יכולנו לחשוב לדוגמא על תופעה של נהירה של אוכלוסייה צעירה לתוך תל-אביב. הנהירה גורמת להתייקרות מחירי השכירות שם. עליית מחירי השכירות יוצרת מצב שבו ערך הנכס גבוה ממחירו. במצב זה מתעורר ביקוש מצד משקי בית המתגוררים בעצמם בשכירות (עדיף לרכוש דירה לשימוש עצמי מאשר להתגורר בשכירות) או מצד משקיעים (התשואה על השכרה גדלה ביחס לאלטרנטיבות השקעה פיננסיות) ומתחיל תהליך התאמה של מחירי דירות כלפי מעלה.

על דינמיקה יציבה ודינמיקה לא יציבה

הדינמיקה שתיארנו היא לכאורה דינמיקה המייצבת את השוק: עודף הביקוש יימשך כל עוד ערך הדירות עולה על מחירן, ועודף ביקוש זה יביא לעליית המחיר. התהליך כולו יסתיים כאשר מחיר הדירה יגיע לערך השוק שלה, ואז מחירי הדירות יפסיקו לעלות וייווצר שיווי משקל חדש בין הביקוש להיצע. בתרחיש כזה, שבו שוק הדיור נע מנקודת שיווי משקל אחת לאחרת, נוכל לנסח חוקים פשוטים על התנהגות מחירי הדירות: הורדת הריבית תגרום לעליית מחירי הדירות, והעלאת הריבית תגרום לירידת מחירי הדירות.

לרוע המזל, הדינמיקה יכולה להיות שונה: היא יכולה להיות בעלת אופי שאיננו מתכנס באופן הדרגתי ורציף לשיווי משקל. כפי שראינו ברשימה קודמת בבלוג זה, הפחתת הריבית בארה"ב בתחילת העשור הפעילה אמנם את המנגנון של עליית מחירי דירות, אבל התהליך המתמשך של עליית מחירי דירות יצר ציפיות בקרב הציבור להמשך עליית מחירים. קיומן של הציפיות הללו עשוי לגרום לכך שמחירי הדירות העולים לא יעצרו בנקודת שיווי משקל, אלא ימשיכו מעבר לכך. המנוע של עליית המחירים עתה אינו עוד השפעת הריבית אלא אינרציה. במצב פתולוגי התהליך עלול להפוך ל"בועה", ואז הסכנה היא שהוא יסתיים בפיצוץ ובנזק מערכתי מהסוג שאנו רואים כיום בארה"ב ובמדינות נוספות. הבעיה היא שבתהליך כזה אנו מתקשים לחזות את מחירי הדיור - המודלים הקיימים מאבדים את יכולת הדיוק שלהם, והמערכת נעה בארץ לא-ממופה. בתהליך כזה ממילא יש קושי לנקוט בצעדי מדיניות שיבטיחו מניעה של זעזועים.

הכנסות מבעלות על דירה

במצב של עלייה מתמשכת של מחירי הדירות התשואה הצפויה לבעל דירה אינה נגזרת רק מהכנסה מהשכרה: קיימת עכשיו גם הכנסה לא שוטפת – רווח ההון מעליית ערך הנכס. במצב זה נצפה ששיעור התשואה על השכרת הדירה יהיה נמוך יותר מאשר במצב של מחירי דירות יציבים, שכן בעל הדירה מתחשב בכך שהוא נהנה גם מעליית ערך הדירה. ואכן, אנו רואים בישראל ששיעור התשואה מהשכרת דירות הוא נמוך – בדרך כלל בין 2.5 ל-4 אחוזים לשנה, פחות משיעור ההכנסה מנכס פיננסי – ובכל זאת בעלי דירות אינם נפטרים מדירות שכן הם "סופרים" גם את התשואה הנובעת מעליית מחיריהן.

מהו התהליך הקורה בישראל?

כפי שהדברים נראים עכשיו, ההקלות במדיניות המוניטרית שמטרתן הייתה לעודד את הביקושים במשק (על רקע המשבר העולמי) הפעילו את הביקוש להשקעה בדיור. בניגוד לארה"ב, המשק הישראלי לא חווה מתחילת העשור בועת נדל"ן, ולכן מחירי הדירות בעת הכניסה למשבר היו נמוכים יחסית. המשבר הכלכלי לא הביא לכן לפגיעה בביקוש לדיור - נהפוך הוא: המשבר הפיננסי וירידת הריבית העלו את קרנה של ההשקעה בנדל"ן. עליית המחירים שנוצרה בשל הביקוש דירבנה אותו, לרבות את הביקוש הספקולטיבי לדיור. ביקוש ספקולטיבי זה נמשך להשקעה בדיור בגלל העדר אלטרנטיבות השקעה פיננסיות, ויתרונו וגמישותו נובעים מנגישות טובה לשוק האשראי (בניגוד, למשל, לחסרי דיור רבים).

עליית המחירים יצרה כותרות ועוררה תגובות של הממשל, לדעתי תגובות פופוליסטיות ושלא מעוגנות בנימוקים הנכונים: הגנה על יציבות המערכת הפיננסית (היא לא צריכה הגנה) ולא על חסרי הדיור (הם כן צריכים הגנה). בכל מקרה, הממשלה נכנסה בהדרגה לפעולה כדי לעצור את מחירי הדיור, כשהיא מכוונת בעיקר לוויסות הביקוש להשקעה (ראו הצעדים האחרונים).

האם מחירי השכירות צריכים להיות מושפעים?

המעבר מכאן לתהליך המוזכר במאמר לעיל, של עליית מחירי שכירות בגלל צעדי הממשלה האחרונים, הוא מופרך. אם נצליח לרסן את הביקוש לרכישת דיור ע"י הקטנת רכיב הביקוש להשקעה בדיור (ויש ספק אם הצעדים שננקטו עד כה הם בעוצמה המספקת) – נוכל אולי למתן את עליית מחירי הדיור. אולי אפילו נראה תיקון מחירים כלפי מטה, בעיקר אם הציבור יחשוב שמחירי הדיור יפסיקו לעלות ויקטין בעקבות כך את הביקוש לדיור. האם צפויה השפעה על מחירי השכירות? אין מדובר כאן על צעדים לצמצום מלאי הדירות בישראל ואפילו לא צמצום קצב הבנייה של דירות חדשות – בסה"כ מדובר על ניסיון לשנות את תמהיל הרכישה לטובת חסרי הדיור על-חשבון משקיעים. שינוי זה לא יביא לשינוי מלאי הדירות בישראל ולא לשינוי במספר משקי הבית. בסה”כ נראה אולי דירות עוברות ממשכירים לשוכרים ללא שינוי בביקוש להשכרה נטו. לא ברור מניין צומחת ההערכה שהוא יביא למחסור בדירות להשכרה ולעליית מחירי השכירות.

על צעדי המדיניות החדשים בנושא מחירי הדירות

השבוע התבשרנו שהממשלה נקטה בשני צעדים נוספים במסגרת המדיניות לעצירת עלייתם של מחירי הדירות. הראשון – הגדלת שיעור מס הרכישה על דירות הנרכשות למטרת השקעה; השני – יצירת פטור זמני למשך שנתיים מתשלום מס שבח על דירות החייבות במס זה.

מהלך זה הוא שלב נוסף במערכה שהחלה לפני כשנה לעצירת המשך העלייה של מחירי הדירות. הוא מצטרף לצעדים קודמים. בין אלו: הודעת רוה"מ על צעדים לעידוד הבנייה של דירות חדשות ע"י הקלות במיסוי והוזלת מחירי הקרקע במכרזי מינהל מקרקעי ישראל, ויוזמות בנק ישראל לייקור המשכנתאות ע"י חיוב הבנקים להגדיל את הקצאת ההון בגין הלוואות בריבית משתנה בהלוואות עם שיעור מימון גבוה. פרט לצעדים הספציפיים, מתקיימת גם לוחמה פסיכולוגית באמצעות הכרזות על הסיכון הכרוך בהתפתחותה של "בועת נדל"ן" והצהרות על מחויבות הממשלה לעצירת עליית המחירים ועל נכונותה לנקוט בצעדים נמרצים אם הצעדים הנוכחיים לא יישאו פרי.

מה קבעה הממשלה?

במסיבת עיתונאים שהתקיימה ביום  ה', 16.12.2010, הודיעו שרי האוצר והשיכון על נקיטה בשני צעדים: העלאה דיפרנציאלית של שיעורי מס הרכישה על דירות להשקעה (דירה שנייה ומעלה), והענקת פטור זמני (למשך שנתיים) מתשלום מס שבח למוכרי דירות שהיו חייבות לפי החוק הקיים בתשלום מס זה. שני הצעדים נועדו – כך נאמר – לצנן את שוק הדירות ולהסיט דירות לעבר זוגות צעירים.

השינוי במס רכישה

מס רכישה מוטל על רכישת דירות. קיים הבדל בין שיעורי המס החלים על דירה ראשונה לבין אלו החלים על דירה שנייה ומעלה. ההבדל נעוץ בשתי נקודות: 1) לרוכשי דירה יחידה יש פטור ממס לגבי סכום ראשון (כיום 1.085 מיליוני ₪), בעוד שרוכשי דירה נוספת חייבים במס מהשקל הראשון; 2) קיימת מדרגה שבה קופץ שיעור המס השולי - מ- 3.5% ל- 5%  - והיא אינה זהה בשני המקרים (1.524 מיליון ש"ח במקרה של רוכשי דירה יחידה לעומת 0.924 במקרה של רוכשי דירה נוספת).

העלאת שיעור מס הרכישה נוגעת רק לרוכשי דירה נוספת: לא חל שינוי במיסוי דירות יחידות. נסכם את השינויים בשיעורי המס בטבלה הבאה:

שיטת החישוב של חבות המס היא לפי השיעורים השוליים הרשומים בטבלה: לדוגמא, אם מדובר בדירה נוספת שמחירה 1.4 מיליון ₪, חבות המס היא חיבור  3.5% כפול 0.924 מיליון הש"ח הראשונים עם 5% כפול 0.476 מיליון הש"ח הבאים, ובסה"כ כ- 56 אלף ₪.

כדי להדגים את ממדי ההשפעה של שינוי המס על הרוכשים נסתכל על חבות המס בגין רכישת דירה בארבעה מחירים שונים: 900 אלף ש"ח, 1.4 מיליון ש"ח, 2.5 מיליון ש"ח ו- 4 מיליון ש"ח. בכל אחד מהמחירים נחשב את חבות המס במקרה של דירה יחידה ואת חבות המס במקרה של דירה נוספת – לפני ואחרי שינוי שיעורי המס. ראו את הטבלה הבאה:

עד כמה השינוי משמעותי? אנו למדים מהחישוב שלגבי דירות נוספות מדובר בייקור בשיעור של 1-1.5%. מהן ציפיות משרד האוצר לגבי ההשפעה הכמותית של העלאת המס על הביקוש לדירות להשקעה? איננו יודעים על כך וייתכן שעבודת מטה בעניין זה לא נעשתה. לפחות איננו יודעים על קיומה. ספק אם הייקור ישפיע על שיקולי רוכשי הדירות להשקעה בעולם שבו מחירי הדירות נעים בקצב מהיר פי כמה.

השינוי לגבי מס שבח

מוכרי דירות חייבים לשלם מס על שבח המקרקעין – עליית הערך של השקעתם. רווחי ההון שנוצרו להם מההשקעה בדירה חייבים במס על הכנסה. ואכן, עד לשנים האחרונות השבח הריאלי (עליית מחיר הדירה פחות עליית מדד המחירים לצרכן) היה חייב במס לפי השיעור השולי של מס ההכנסה. בעניין זה חשובים שני פטורים שניתנו במהלך השנים: פטור למוכרי דירה שלא קיבלו פטור ממס שבח בארבע השנים הקודמות, ותקרה של 20% למס שבח לדירות שנקנו לאחר 2001.

קיומו של מס שבח במתכונת הנוכחית מכתיב מציאות: בעלי דירות המעוניינים למכור אותן מבלי לשלם מס שבח נאלצים להחזיק בהן ארבע שנים תמימות מאז שמכרו את דירתם הקודמת. המס לכן אינו מהווה מנוף פיסקלי למימון פעילות הממשלה, וגם אינו מס פרוגרסיבי אפקטיבי המגדיל את הגבייה מבעלי הרכוש ותורם בכך להקטנת אי-השוויון במשק – זהו מס המכתיב מתכונת פעולה (מבחינת עיתוי) למוכרי דירות, בעיקר כנראה למשקיעים בנדל"ן.

הוראת השעה שמבקשת הממשלה להחיל, היא שבעלי דירות שהיו חייבים בתשלום מס שבח אילו מכרו את דירותיהם  – יהיו פטורים ממס זה בשנתיים הקרובות. המטרה היא ברורה: מאחר שבכל נקודת זמן ישנם בעלי דירות שמעוניינים למכור את דירותיהם אבל בוחרים להמתין למועד שבו יהיו פטורים מתשלום מס שבח – הפטור המיידי יגרום להם להקדים ולמכור את דירותיהם. ההשפעה הצפויה של המהלך היא הופעת היצע מיידי של דירות למכירה, שיש  בה כדי להקל על עודף הביקוש לדירות ואולי אף למתן את עליית מחירי הדירות.

כמה דירות נמצאות כיום במצב שבו בעליהן ממתינים לפטור ממס שבח? היכן גיאוגרפית נמצאות דירות אלו? באיזה גודל ומחיר של דירות מדובר? לא ראינו תשובות על-כך, ועבודת מטה לקראת שינויי חוקי מס הייתה אמורה לדעתי לספק תשובות כמותיות. לא מנהלים מדינה בסיסמאות. בעיקר חשוב לזכור שלפחות חלק מהפטור ינוצל ע"י משקיעי נדל"ן שיזכו לממש רווחי הון ניכרים בזכות הגאות במחירי הדירות בשנים האחרונות מבלי לשלם עליהם מס. חלקם אולי ינצלו את תמורת הדירות שימכרו להשקעה מחדש בנדל"ן, ואז הפטור ניתן בלא שהושגה המטרה של הגדלת היצע הדירות בשוק.

האם יש מסקנות עד כאן?

צעדי האוצר הם בכיוון הנכון: הם באו לפנות חלק מעודף הביקוש לדירות כדי לצנן את השוק. צעדים אלו מקטינים את הביקוש לרכישת דיור לצורך השקעה (באמצעות הגדלת מיסוי), מגדילים את ההיצע של דירות (באמצעות פטור זמני ממס שבח), ולכן יוצרים הקלה מצד הביקוש. צעדים אלו מצטרפים לצעדים קודמים של הממשלה שניסו להגדיל את היצע הדירות באמצעות האצה של קצב הבנייה של דירות חדשות, ולצעדים משלימים מצד בנק ישראל שהתמקדו בייקור האשראי לדיור. היתרון של הצעדים החדשים הוא יכולתם להשפיע במהירות על המצב בשוק, בניגוד למשל לניסיונות להגביר את קצב התחלות הבנייה. ברשימות קודמות בבלוג זה טענתי (כנגד צעדי בנק ישראל וכנגד צעדי משרד האוצר שהתמקדו בצד ההיצע) שיש להוסיף צעדים בתחום ריסון הביקוש, ושצעדים אלו צריכים להיות מבוססי-מיסוי. מבחינה זו יכולנו הפעם להיות שבעי רצון.

אלא שישנן שתי בעיות שנותרו. הראשונה היא שאני חושש שעוצמת הצעדים חלשה מידי. ראינו זאת לגבי ניסיונות בנק ישראל לייקר את המשכנתאות, נראה זאת כנראה בקרוב לגבי האצת קצב התחלות הבנייה, ועכשיו נראה זאת גם בביקוש לדיור. תוספת המס שנקבעה נראית זעומה מכדי להביא להקטנה משמעותית של הביקוש לרכישת דיור לצורך השקעה. הפטור הזמני ממס שבח שניתן למשקיעים הוא צעד שהשפעתו נטו על היצע הדירות לא ברורה. בגלל המצב העלוב של נתונים רשמיים על מצב הדיור בישראל ומבול ה"ידיעות" חסרות הבסיס המציפות אותנו – נתקשה להבין עד כמה צעדים אלו הצליחו. אולי כדי להבין יותר נצטרך להקשיב פחות לשפע המלל "מטעם" שמציף וכנראה ימשיך להציף אותנו.

הבעיה השנייה היא שמתן פטור ממס שבח למשקיעי נדל"ן הוא מהלך בעייתי מבחינה ערכית. תועלתו ברורה, כמו חנינה למעלימי מס, אבל הוא מיטיב עם שכבות אוכלוסייה שאינן זקוקות להטבות אלו. אולי זוהי הזדמנות לשקול מחדש את עצם הפטור הניתן אחת לארבע שנים, ולבטלו. לא ברורה לי הסיבה למתן פטור ממס על השקעה בנדל"ן בסביבה שבה הוטל מס אחיד ובשיעור סביר כמעט על כל ההכנסה מהשקעות פיננסיות.

וגם משהו חברתי

בבית הספר למדנו סיפור מאלף (מתוך "ספר האגדה" בעריכת ביאליק ורבניצקי) על בחירתו של דוד למלך על ישראל. להלן הסיפור:

[הקב"ה] "בדק לדוד בצאן ומצאו רועה יפה.....................שהיה דוד כולא את הצאן אלו מפני אלו: היה מוציא הגדיים ומאכילם ראשי עשבים, שהם רכים, מוציא התיישים ומאכילם אמצעם של עשבים, שהוא בינוני, מוציא הבחורים (=הבוגרים) ומאכילם עיקרם (=שורשם) של עשבים, שהוא קשה. אמר הקב"ה: מי שהוא יודע לרעות הצאן איש לפי כוחו – יבוא וירעה צאני, אלו ישראל" (שמות רבה, ילקוט שמעוני)

נזכרתי בסיפור זה כשעקבתי אחר העלילה המתפתחת של הטיפול הממשלתי במחירי הדירות הגואים. כפי שכבר סיפרתי ברשימה אחרת בבלוג זה, הסיוע הממשלתי לחסרי דיור הלך והתפוגג במהלך קרוב לשני עשורים, מאז המאמץ הכביר לאיכלוס גלי העלייה. שוק הדיור הושאר לפעולתם של כוחות השוק החופשי. יש בכך אולי יופי מסוים מבחינת בוגרי הקורס "מבוא לכלכלה – מיקרו", המאמינים בפתרון "היד הנעלמה", אבל התוצאה היא שהולך ונוצר גוש אוכלוסייה של חסרי דיור. הם אינם יכולים להגיע לדיור בבעלותם, שכן הם הופקרו ע"י הממשלה להתמודד במערכה שבה הם אינם מצליחים לנצח: הם אינם יכולים לגייס אשראי בשוק החופשי לרכישת דיור, ומצבם הולך ומחמיר ככל שמחירי הדירות מאמירים ומתרחקים מהם.

מחירי הדירות אינם מאמירים מחוסר בנייה מספקת, כפי שיש הטוענים. אין בידי נתונים מוסמכים, אבל אני מעריך שקצב התחלות הבנייה בישראל במהלך השנים עונה פחות או יותר על הצרכים, הנמדדים כגידול מספרם של משקי הבית. אבל מצד שני, קצב הבנייה אינו עונה על הביקוש הגואה להשקעה בדיור שהופיע בשנים האחרונות. ביקוש זה התחזק כיון שמשקי בית הוסטו מהשקעות פיננסיות להשקעה בנדל"ן ע"י המשבר הפיננסי והריבית הנמוכה שהונהגה בעקבותיו. ביקוש זה, שאינו ביקוש לדיור אלא ביקוש להשקעות בנכסים אטרקטיביים, הוא כנראה הגורם לעליית מחירי הדיור. דבר נוסף: יש לו תכונה "בועתית" לפרנס את עצמו באמצעות מנגנון עדרי של גיבוש ציפיות לגבי המשך עלייתם של מחירי דירות.

אם אכן זהו התיאור הנכון של התהליכים שעוברים עלינו, היינו צריכים לשקול תמהיל שונה של צעדים: היינו צריכים להימנע מהאשליה שתפקיד הממשלה ליצור התאמות מהירות של היצע הדיור לשינויים המחזוריים של הביקוש כדי לענות על עודפי ביקוש; היינו צריכים במקום זאת להתמקד בריסון הביקוש הספקולטיבי לדיור, זה הבא להפיק רווחי-הון קצרי-טווח ממחזורים בשוק הדיור ולמעשה מחולל ומגביר אותם; היינו צריכים למנוע תהליך שבו קבוצת אוכלוסייה נדחקת החוצה משוק הדיור וכתוצאה מכך שיעור משקי הבית המתגוררים בדירות בבעלותם יורד, כשמנגד גדל סקטור של משכירי דירות; היינו צריכים ליישם את תבונתו של דוד ולתת פתרונות לרכישת דיור לקבוצה גדולה ככל האפשר מקרב האוכלוסייה - גם לגדיים. הרועה שלנו בעשור האחרון משאיר את הזירה ל"בחורים".

לפיכך, המהלכים האחרונים הם אולי נכונים, אבל אין בהם לא עוצמה כמותית ולא אמירה חברתית. זהו תרגיל טקטי גרידא, ואפילו הססני. אין בהכרזות כדי לשכנע אותנו שנעשתה עבודת מטה מתאימה. ואולי לכן תתממשנה ההבטחות שהממשלה עוד תמשיך ותפעיל כלי מדיניות נוספים במידת הצורך.

על השריפה

השריפה כמשל

השריפה שפרצה בכרמל חשפה נקודת תורפה בניהול הציבורי: מערך הכבאות של ישראל אינו ערוך לענות על אתגרים שהוא אמור לעמוד בפניהם אם יתקיימו תרחישים מסויימים. הליקוי שהתגלה הוא דרמטי, ותוצאותיו טרגיות, אבל הוא אינו ייחודי לנושא שירותי החירום. להלן רשימה לא ממצה (ובסדר סתמי) של נושאים שבתחום אחריותו של הסקטור הציבורי, שבכל אחד מהם נגלה מן הסתם מחלה דומה. אני מציע לקרוא את הרשימה בהטעמה, כפי שקוראים את רשימת מכות מצריים בליל הסדר: חינוך, בריאות, תחבורה (כבישים, מסילות ברזל ושדות-תעופה), משק  האנרגיה, משק המים, תשתיות ביוב, ביטחון, שיכון, משטרה, שירותי רווחה. מדובר בליקוי כללי, לא נקודתי. רק סדר התרחשויות אקראי חושף אותנו לבעיות אחת-אחת.

חיפוש האשמים כאינסטינקט

האינסטינקט המיידי שניעור בקרב הציבור בכל אירוע של התגלות כשל הוא כעס. אפשר היה לקוות שיתעורר בנו רגש אחר, כמו רצון ללמוד את הסיבות לכשל ולנסות להפיק לקחים שבעזרתם נשפר את מערכות חיינו ונגן על עצמנו מהישנות מקרים אלו. אבל דווקא כעס הוא התגובה הראשונה שלנו: אנחנו הרי בסדר, אז מה קרה עכשיו - מי פישל? והכעס מחפש פורקן: מציאת אשם או אשמים בכשל.

אולי לא תמיד היינו כאלה. אולי פעם האמנו בעצמנו ובמנהיגינו וראינו בכל אסון תולדה בלתי נמנעת של המציאות ובסיס להסקת לקחים. אולי החיים הם ששינו אותנו וגרמו לנו לאבד את האמון בהנהגתנו וליחס אינסטיקטיבית כל אסון לכשל אנושי, פנימי.

הלך רוח זה מביא לדרישות חוזרות להקמתן של ועדות חקירה כל אימת שמתרחש אסון. יותר משתפקיד הוועדות לקיים תחקירים על הסיבות לאסונות ולכשלים – תפקידן למצוא אשמים. אם תרצו – תפקידן להרגיע את הכעס הציבורי בעצם מינוין. חוסר האמון הגובר של הציבור במערכות השלטון מתבטא בהקצנת הדרישה: הציבור אינו מסתפק בוועדת בדיקה, אלא דורש מייד את הקמתה של ועדת-חקירה ממלכתית, כזו שחבריה מתמנים ע"י נשיא ביהמ"ש העליון ושיש לה מעמד שיפוטי מלא. רוצים לראות דם.

הדרישה להתפטרות שרים כתגובה פתטית

מאז שוועדת אגרנט לחקירת מחדל יום-הכיפורים מתחה קו מפריד בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי ופטרה את הראשון מאחריות למחדל - השתנו הדברים. כיום הדרג הפוליטי מצטרף לספסל הנאשמים. אבל מעבר לאחריות הפלילית חוזרת ועולה הדרישה כלפי הדרג הפוליטי ליטול על עצמו אחריות מיניסטריאלית לכשלים.

עד כמה ניתן באמת לדרוש משרי הממשלה ליטול על עצמם אחריות אישית לכשלים בתחומי משרדיהם ולהתפטר מרצונם? האם אין זו דרישה מוגזמת? האם ניתן בכלל להגדיר את תחולתה של אחריות מיניסטריאלית, או שמדובר במושג ערטילאי ולכן זו אינה יכולה להיות אחריות שנוטלים אלא אחריות שמטילים? ועד להיכן מגיעה האחריות – לשר, לקבוצת שרים (ראו דוח המבקר לגבי מצב מערכות כיבוי האש) או לממשלה כולה?

ישנן כמה עובדות שאינן מתיישבות עם דרישת האחריות. החילופים התכופים של תיקי ממשלה בידי שרים יוצרת מצב אפשרי לפיו שורשיו של מחדל מקורם בתקופות הקודמות לכהונת השר הנוכחי. תארו לעצמכם ששר מסוים נכנס לתפקידו חודש אחד לפני אירוע שבו התגלה כשל שמקורו בתקופה הקודמת לכניסתו לתפקיד – האם גם אז נדרוש ממנו נטילת אחריות מיניסטריאלית? ואם לא – האם לא הפכנו את העיקרון הברור של אחריות מיניסטריאלית לנשוא-פסיקה, לבחינה של כל מקרה לגופו? ומי יפסוק - המדיה? בית-דין מיוחד לשיפוט בנושא אחריות מיניסטריאלית?

קיימים גם מצבים שבהם הכשל שאירע מצוי בנושאים מקצועיים באופן מובהק, והשר - פוליטיקאי שקיבל את התיק במסגרת חלוקת תפקידים בתוך מפלגתו - אינו בקי בפרטים המקצועיים שבהם מדובר. האם גם אז נצפה ממנו ליטול אחריות מיניסטריאלית לנושא שאינו בתחום התמחותו המקצועית?

הקונפליקט

קיימת בעיה בשיטת המשטר: העדר החפיפה בין סמכות לאחריות של הדרג הפוליטי. פוליטיקאים דורשים ומקבלים תיקים ממשלתיים – הם אינם נשלחים מטעם המפלגות בניגוד לרצונם. הדרישה שלהם היא לקבל תיק ממשלתי שחשיבותו משקפת את חשיבות מפלגותיהם לקיום הקואליציה ומעמדם-הם בתוך מפלגותיהם. חשיבות התיק נובעת מכך שהוא מעניק להם כלי לשליטה ולצבירת עוצמה פוליטית: שליטה בתחומים בהם עוסק המשרד, אפשרות לחלק תפקידים למקורביהם, וזכות להתחלק בתהילה בכל אותם נושאים שבהם המשרד הכפוף להם מצביע על הצלחות, גם אם תרומתם-הם להצלחה הייתה שולית.

ללא דרישה סימטרית לנטילת אחריות לכישלונות המערכת פגומה: יש לפוליטיקאים סמכויות לקבל ולשנות החלטות מקצועיות ואפילו להתוות מדיניות מקצועית לטווח ארוך, הם יכולים "לממש נכסים" ע"י חלוקת משרות למקורביהם בנחלתם הפוליטית, אבל הם אינם נדרשים לתת את הדין (למעט הדין הפלילי) במקרה של כישלון. זהו מצב של חוסר Accountability – מצב שבו אין דרישה מפוליטיקאי לתת דין וחשבון על אי-עמידתו במה שמתחייב ממשרתו.

על תפקידם של ה- civil servants

המציאות ששרים עשויים להתחלף בתדירות גבוהה, שהם חשופים לאסימטריה מובנית בין סמכות לאחריות, שאין הלימה הכרחית בין הכשרתם המקצועית לבין הנושאים עליהם הם מופקדים – ממחישה את הצורך בשינוי חלוקת הכוחות במשרדי הממשלה השונים בין הדרג הפוליטי לבין הדרג המקצועי: בין השר והמטה הפוליטי שהביא עימו למשרד, לבין הדרג המקצועי.

שינוי חלוקת הכוחות דרוש כיון שרוב ההחלטות שמשרד ממשלתי נדרש לעסוק בהן הן החלטות לטווחים ארוכים שהם מעבר לאופק הפוליטי המקובל. האינטרס הציבורי הוא שתכנון לטווח ארוך, עבודת המטה, תכנון אסטרטגי, רפורמות, הצמחת הדור הבא של שכבת המנהלים המקצועית – כל אלו ייעשו בידי מי שאופק התכנון שלו תואם את האתגרים ולא בידי מי שמחזיק בתיק המיניסטריאלי ואופק ההשקעות שלו הוא קצר בהרבה. אחריות הדרג המקצועי צריכה להיות שמירה על רציפות ניהולית – לא שינויי כיוון כל אימת שמתחלף שר במשרד.

אין הכוונה כאן לערער על עליונותו של הדרג הפוליטי. במשטר דמוקרטי, הדרג הפוליטי הוא שמבטא את רצונו של הבוחר, ורק הוא רשאי וצריך להנהיג את המדינה - חלילה לנו מניהול המדינה ע"י מומחים שאינם עומדים לבחירה מחדש. רק הדרג הפוליטי רשאי לקבל החלטות לאומיות, חברתיות, החלטות של בחירה בין חלופות. הכוונה כאן היא רק להפריד בין נושאים שהם אחריותו הבלעדית של הדרג הפוליטי לבין תפקידי הניהול השוטף המקצועי של ענייני המשרדים ששייכים לדרג הביצועי. לכן שמירה על הרציפות הניהולית מחייבת חסימה של כל אותן "החלטות גבעה" ו"ירי מהמותן" – מנהג מקובל של פוליטיקאים הנדרשים לשאת-חן בעיני בוחריהם ועושים זאת ע"י קבלת החלטות מהירה (ראו אירועי השריפה).

נקודה נוספת היא אולי חסימתם של מינויים פוליטיים בתוך הדרג המקצועי. זכותו של הפוליטיקאי להקיף את עצמו בשכבה ניהולית העונה על צרכיו הפוליטיים כמחזיק התיק. יש לשמור רק על הפרדה מדויקת בין הדרג המקצועי לבין הדרג הפוליטי: להבחין בין תחומי העיסוק שלהם, למנוע מינוי אנשים פוליטיים לתפקידים מקצועיים, ולמנוע מצב שבו מינויים בדרג המקצועי נעשים רק בלעדית ע"י הפוליטיקאים.

משרד האוצר כמשל

משרד שהתנהגותו נמצאת תכוף בכותרות הוא משרד האוצר. במשרד זה, יותר מאשר בכל משרד אחר, אנו עדים למערכה הנטושה בין הדרג המקצועי לדרג הפוליטי על ניהול הכלכלה.

בין תפקידיו השונים, משרד האוצר אחראי לממן את פעילות הממשלה. אחריות זו מתחלקת לשני תפקידים: תקצוב, שלו אחראי אגף התקציבים, וביצוע, שלו אחראי אגף החשב הכללי. למרות ההבדל בין האגפים, יש להם שליחות (רשמית ולא רשמית) משותפת: לשמור על גבולות התקציב ולמנוע גלישה לגירעון.

אנשי האוצר חשדנים כלפי שותפיהם לממשלה – הן הדרג הפוליטי והן הדרג המקצועי. הם רואים עצמם (בדרך-כלל בצדק) שומרי החותם, הגורם היחיד המופקד על שלומה של כלכלת ישראל. כל השאר חשודים בעיניהם באינטרסנטיות: מייצגים אינטרס לאומי צר (הדרג המקצועי במשרדי הממשלה האחרים, המנסה בכל דרך לקדם נושאים שבתחומו ללא התייחסות לתמונה הכוללת), אינטרס סקטוריאלי, אינטרס פוליטי-מפלגתי או אפילו אינטרס אישי. בעיניהם, הם לבדם קנאים לכלכלת ישראל; הם "המבוגר האחראי". הכלי היחיד העומד לרשותם למילוי שליחותם הוא התקציב, ולכן הם קנאים לתקציב. מסורתית, נציגיהם יושבים במשרדי הממשלה השונים (חשבי המשרדים) ומבטיחים את שליטתם בתקציבי המשרדים, למגינת ליבם של הדרג הפוליטי והמקצועי במשרדים. קנאותם של אנשי האוצר - אם נתעלם מאפשרות שמדובר גם בשתלטנות וברשעות-לשמה - היא הסיבה לכך שגלי האתר משופעים בסיפורים על עריצותם של אנשי האוצר, וההאשמה כלפיהם שהם עומדים ברקע הכשלים היא עניין שבהרגל (ראו מקרה השריפה).

מלחמתם של אנשי האוצר לגיטימית: זהו תפקידם. לולא הם, הפוליטיקאים היו כנראה מטפחים את הגירעון משני צדדיו - הפחתות מיסים והגדלה של סעיפי הוצאות. הם היו יוצרים קואליציה עם הדרג המקצועי במשרדי הממשלה האחרים, הכמה למימושן של תכניות מקצועיות, עם קבוצות אינטרסים שונות, ועם הציבור הרחב, שטרם התפכח מחלום השווא של ארוחת-חינם. לכל נושא יש לוביסט, פרט ליציבות כלכלת ישראל. התוצאה עשויה להיות גלישה למשבר כלכלי, כפי שכבר ראינו בשנות ה-80'.

הבעיה היא שהקנאות מושכת את אנשי האוצר אל מחוץ לחוקי המשחק הלגיטימיים. האמונה בצידקת דרכם גורמת לכך שהם מנסים למנוע כל התערבות של הדרג הפוליטי בנושאי התקציב, למרות שהם מודעים לכך שבמדינה דמוקרטית החלטות על מדיניות הן אחריות הדרג הפוליטי. הם מגיעים עד לידי כפירה דה-פקטו בעקרונות ניהול המדינה הדמוקרטית וחוצים גבולות: הם מערפלים בכוונה את נתוני התקציב, מסתירים סעיפים תקציביים ו"מבשלים" נתונים. דוגמא בוטה לניסיון להרחיק את הדרג הפוליטי מהתקציב היא התרגולת השנתית המכונה "חוק ההסדרים", לפיה במסגרת הדיון בתקציב השנתי הכנסת מתבקשת לאשר ללא דיון מתאים סידרה של חוקים בנושאים כלכליים כחלק מאישור התקציב. זו אינה שאלה של פרוצדורה – כאן מדובר בניסיון להגביל את פעולתו של המנגנון הדמוקרטי ולהפקיע סמכויות פוליטיות שמקומן בידי הדרג הפוליטי – לטובת פקידים ממונים, והכול מתוך קנאות לגורלה של כלכלת ישראל.

עדות אישית: בתקופה שהסיוע הממשלתי לדיור עדיין היה גורם מפתח בקביעת קצב רכישת הדיור ופריסתו הגיאוגרפית, נוצר מצב שבו נדרשה באמצע השנה התאמה של תקציב הסיוע וחלוקתו בין הסעיפים השונים כדי לענות על הצרכים. אנשי משרד השיכון, האמונים על הסיוע למשתכנים, פנו למשרד האוצר בבקשה להכניס שינויים נדרשים בתקציבי הסיוע. הללו סרבו. לטענתם, כל ניסיון לשנות את מבנה הסיוע מחייב אישור של הכנסת וועדותיה, והם סרבו להביא את הבקשה לדיון. לדבריהם, כל דיון של ועדת כנסת בתקציב יביא לפתיחתה של תיבת פנדורה, להעלאת דרישות חדשות מצד פוליטיקאים ולהגדלת התקציב. הם העדיפו לבצע תיעול כספים במסגרת התקציב הקיים במחילות הנהירות רק להם, הרחק מעינו של המחוקק. אני מוכן להסתכן ולומר שהעובדה שתכנית הסיוע למשתכנים של משרד השיכון התרוקנה כמעט מתוכן מאז העלייה ההמונית אינה נובעת מחוסר אתגרים לאומיים או מחוסר מוטיבציה מצד אנשי משרד השיכון, הדרג הפוליטי או גורמים אחרים בענף הבנייה - זוהי עדות לעוצמתם של אנשי משרד האוצר.

לאנשי האוצר טכניקות להקטנת התקציב. דוגמא אחת היא יצירת סעיפים "עקרים" בתקציב – תקציבים שמימושם לא יתאפשר כיון שלא יתקיימו תנאים הכרחיים למימוש במהלך השנה - או יצירת רזרבות סמויות בסעיפים מוסווים שתפקידם לאפשר לאנשי האוצר לשנע תקציבים בין סעיפים מבלי להיחשף לעיני הדרג הפוליטי. גם תהליך שחרור הכספים הוא אמצעי בידי אנשי האוצר לשמירה על מסגרת התקציב. במהלך הוויכוח הציבורי על הסיבות לחוסר היערכותו של מערך כיבוי האש שמענו על כך שאנשי האוצר התנו את העברת התקציבים בהסכמה לביצוע רפורמה במערך. אפשר להבין את אנשי האוצר המנסים להשתמש בשחרור כספי התקציב ככלי לאכוף על הדרג המקצועי ביצוע רפורמה אירגונית שמטרתה התייעלות. מצד שני, התניית הרפורמה היא מסוג הטענות שעיכבו לאורך שנים רבות ביצוע השקעות בתשתיות בישראל: רכבות, התפלת מי-ים, אנרגיה.

מי אחראי?

במצב הנוכחי, נותרנו לבד: אין מי שאחראי לתקינות המינהל הציבורי. הדרג הפוליטי נוטל לעצמו סמכויות החלטה אבל אינו מחזיק עצמו accountable. הדרג המקצועי חש, בצדק, שהוא מוגבל ע"י סדר היום של הדרג הפוליטי במשרד. זהו מצב הדורש שינוי: יש להגדיר מחדש את קווי ההפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי ואת תחומי הסמכות והאחריות של כל אחד מהדרגים כך שתתקיים חפיפה מירבית בין סמכות לאחריות.

בגלל תכיפות חילופי השלטון בישראל, ועוד יותר בגלל תכיפות חילופי השרים, מתקצר האופק הפוליטי בניהול המשרדים. כתוצאה מכך אנו חשופים להפקרת הנושאים האסטרטגיים. כך הגענו כנראה למצב הנוכחי בתחומי התשתיות. אם אי-יציבות פוליטית כשלעצמה היא מצב מסוכן לדמוקרטיה – הדומיננטיות של הדרג הפוליטי במשרדים הופכת את אי-היציבות הפוליטית לנזק ממשי לגורל המדינה: נושאי האסטרטגיה והפיתוח לטווח ארוך אינם זוכים לטיפול מתאים.

חיזוק הדרג המקצועי במשרדים

יש לחזק את מעמדו של הדרג המקצועי על-חשבון הדרג הפוליטי, כדי להבטיח רציפות ניהולית: נושאים אסטרטגיים ארוכי-טווח יזכו לתכנון מתאים ולא יוכרעו מחדש מידי קדנציה של שר. הגברת האחריות המוטלת על הדרג המקצועי מחייבת השבחה של כוח האדם במגזר הציבורי. זוהי משימת ענקים: היא דורשת רתימת כוח אדם מוכשר למגזר הציבורי, היא דורשת ניתוק הדרגתי ממשטר התעסוקה הקיים המבטיח קביעות בשכר הנמוך יחסית לנהוג במשק הפרטי, היא דורשת הכשרה אקדמית ומקצועית קפדנית לשדרת הניהול הציבורי, ומסלולי מיון לקליטה ולקידום העובדים.

ועדת חקירה?

הריטואל הקבוע של חיפוש אשמים בעקבות כל כישלון הוא מיותר. הכשלים המתגלים הם השתקפויות אקראיות של כשל מערכתי הקיים בבסיסם. אין אפשרות ואין טעם למצוא אשמים לכשלים המתגלים, וממילא למדנו כבר מניסיוננו שתחושת הנקם לא תבוא על סיפוקה גם כשנקריב קרבנות-אדם. היא גם לא באה על סיפוקה בעקבות מסקנות ועדת אגרנט, שהמציאה את השיטה של משפט ציבורי, ולכן חבל על הזמן והאנרגיה המושקעים בחקירות, בעיקר כאלו שתוצאותיהן ידועות מראש. אמירה זו ברורה עוד יותר במקרה של אירוע השריפה בכרמל. עדיף היה להתמקד בשאלה כיצד נגרום לדרג הפוליטי להתמקד בבעיות היסוד ובתכנון ארוך הטווח ולרופף את אחיזתו התועלתנית במשרדים, ולאפשר לנו לקיים מינהל ציבורי שיעסוק בשאלות היסוד בצורה אפקטיבית ויעילה תוך רציפות ניהולית ותוך נטילת אחריות לתוצאות.

רשימת אורח: מדינת ההולכים על הסף - ד"ר יאיר דוכין*

האסון המתרחש בימים אלה על רכס הכרמל ממחיש שוב את גישת ה"הליכה על הסף" של מקבלי ההחלטות ואת העיוות החמור שנוצר בסדר העדיפויות הלאומי בעשורים האחרונים. בדיקה שיטתית של קיבולת מעטפת התשתיות החיוניות במדינת ישראל מול הצרכים הנובעים מגודל האוכלוסייה והפעילות הכלכלית מצביעה על גישת ניהול ופיתוח מסוכנת ביותר, המתבטאת בניצול מתמשך של התשתיות החיוניות במדינה בקירבה מסוכנת לקיבולת המקסימלית שלהן.

תשתית הכבאות בישראל עולה בדרך כלל לכותרות סביב שביתות כבאים עקב אי-תשלום משכורות אחת למספר חודשים, אך איש ממקבלי ההחלטות כמעט שאינו נותן דעתו (ובוודאי, למעט הכבאים עצמם, שאינו שובת או מפגין) לכך שרכבי הכיבוי וציוד הכיבוי והחילוץ הנילווה מועטים, מיושנים ואינם מותאמים כלל לסיכוני השריפות וההרס הקיימים כיום. שנים רבות של קיצוצי תקציב, והימור משונה על כך שסיכונים לא יתממשו, יצרו פער מבהיל בין כושר הביצוע של תשתית הכבאות בארץ לסיכונים עליהם אמורה תשתית מיושנת ובלתי מתאימה זאת לענות.

האסון הנוכחי, שמכריח את הכבאים לעמוד מול השריפה הגדולה בתולדות המדינה כמעט בחזה חשוף - תוך גילויי גבורה אישית והתבססות על אותה תשתית מיושנת שעליה הם מתריעים כל הזמן - הוא רק קצה הקרחון של התופעה הכללית שאותה אני מכנה בשם "גישת ההליכה על הסף", במרבית מעטפת התשתיות החיוניות בישראל.

טועה מי שחושב שבתחומי התשתית האחרים גלומים סיכונים פחותים לעומת תחום כיבוי האש. הפיגור הגדול בפיתוח תשתית הכבישים לעומת הגידול במספר כלי הרכב גובה באורח שוטף כמות גדולה בהרבה של חיי אדם וגורם לנזקים חומריים גדולים בהרבה לעומת אובדן חיי האדם והנזקים החומריים הנגרמים על ידי שריפות. לתשתית הייצור והאספקה של חשמל בישראל יש רזרבה תפעולית זניחה, שיוצרת איום של הפסקות חשמל בכל שיא מקרי של צריכה. תשתית אספקת המים והטיפול בשפכים נמצאת כבר שנים רבות על סף קריסה עקב פיגור מתמשך בהשקעות ובפיתוח לעומת צמיחת הצרכים (ראה תחום התפלת המים המפגר בשנים רבות אחרי הצרכים ותשתית הטיפול בשפכים שנמצאת באופן תמידי על סף קריסה, עם אירועים חוזרים ונשנים של הזרמת שפכים גולמיים לנחלים או לים התיכון). תשתית הנמלים מתקשה מאד לשרת את צורכי היבוא והיצוא של המשק.

למעשה, בחינת התפקוד של מעטפת התשתיות והשירותים בישראל (ולתשתיות שפורטו לעיל אפשר להוסיף גם את מערכות החינוך - כולל החינוך האקדמי - והבריאות) מצביעה על קיומה של "שיטה", בגישת הרשויות פיתוח התשתיות. העיקרון העומד בבסיס "השיטה" הוא "הרעבה" שיטתית של ענף התשתית והקצאת משאבים לפיתוח רק לפי "זעקות שבר" ופתרון של משברים מקומיים. סביר לצפות, למשל, שבעקבות השריפה בכרמל תוקם ועדת חקירה שתוצאתה העיקרית תהיה תוספת תקציבית מסוימת שתאפשר הצטיידות ותוספת תקנים מינימלית שתשתיק את הצועקים. ייתכן שימצאו גם אשם כזה או אחר שיספק את הצורך למצוא אשם כלשהו.

המקור הברור לשיטת ההרעבה של התשתיות הוא התפיסה הכלכלית, המסולפת, שקושרת ניצול מקסימלי של קיבולת תשתיות עם יעילות כלכלית. כלומר: כדי שלא לבזבז משאבים יש לנצל תחילה באופן מירבי את התשתיות הקיימות ולדחות ככל האפשר את עיתוי ההשקעות החדשות. היות והערך הנוכחי של עלות ההשקעה יורד ככל שהיא רחוקה יותר - לכאורה הרווח מהדחייה ברור. העיוות החמור בגישה זאת נובע כמובן מההפחתה, עד כדי התעלמות (להערכתי מכוונת), של עוצמת הנזקים הישירים והעקיפים הטמונים בגישה זאת.

מיהם יוצרי השיטה?   

יוצרי השיטה הם אנשי משרד האוצר, שבהעדר יכולת להשפיע על תקציבים הנובעים מהתחייבויות פוליטיות, רואים בה אמצעי להפחתת הגירעונות התקציביים. הגורם המסייע להם הוא כמובן הביורוקרטיה הישראלית הידועה, שמאפשרת לאוצר לבלום כל הפנייה תקציבית לתחום התשתיות בנימוקים מגוחכים של תקינות מכרזים, צורך באישורים של ועדות למיניהן, וכדו'. זאת גם הסיבה לכך שלמשרד האוצר יש אינטרס ברור לטפח את הסבך הביורוקרטי, שמסייע לו לטרפד את החלטות הממשלה.

לאן זה מוביל?

התהליך המתואר לעיל גרם במהלך למעלה מעשרים השנים האחרונות לנזק מצטבר אדיר למשק הישראלי, שניתן גם לאמוד אותו כלכלית. היות וקיומה של מדינת ישראל באזורנו מותנה ביכולתה לשמור על מעמדה המוביל (צבאית, כלכלית ותרבותית), התנהלות זו חותרת תחת אפשרות הקיום לטווח ארוך של המדינה ולכן יש לשנותה לאלתר.

מהו כיוון הפתרון?

הפתרון למחדל המתמשך מחייב 2 שלבים עיקריים:

בשלב הראשון יש להקים צוות בחינה ותכנון לכל תחום התשתיות בישראל. צוות זה יצטרך לאבחן את המצב הנוכחי, להגדיר יעדים וסדרי עדיפויות לטווח קצר, בינוני וארוך. חשוב להדגיש, שאסור, שצוות זה יהיה קשור בכל דרך שהיא למשרד האוצר. כמו-כן יש להגדיר לוח זמנים מזורז לעבודת הצוות.

בשלב השני חייבת להיות החלטה נחושה ואחריות אישית של ראש הממשלה לכך שהתקציב למימון ההשקעות שתידרשנה יקבל את מקומו הנכון בסדר העדיפויות הלאומי, שכאמור סבל מעיוות חמור בעשורים האחרונים. רק מהלך סדור ונחוש ומחויבות עליונה של ראש הממשלה יכולים כיום לפתור את הבעיה הלאומית שנוצרה ושצפויה להעיק עלינו עוד שנים רבות.

*ד"ר יאיר דוכין הוא חוקר נדל"ן ומרצה במרכז ללימודים אקדמיים. רשימה זו התפרסמה – בשינויי עריכה קלים – ב"דה-מרקר" ביום 6.12.2010

מדיניות הסיוע למשתכנים: בעקבות הדיון בתקציב השיכון לשנים 2011-2012

ועדת הכספים מתכנסת

ביום 1.12.2010 נמסר ב"דה-מרקר" דיווח על ישיבת ועדת הכספים של הכנסת שהתקיימה יום קודם לכן (30.11) והוקדשה לנושא תקציב השיכון. בישיבה הוצגו נתונים דרמטיים על התפתחות הסיוע הממשלתי למשתכנים בעשור האחרון. לפי נתונים אלו, תקציב הסיוע לזכאי משכנתאות של משרד הבינוי והשיכון ירד בשיעור מצטבר של 79% בין השנים 2002-2010 : מ-5.7 מיליארד שקל בשנת 2002 לכ-1.2 מיליארד שקל בלבד בשנת 2010.

הנתונים הוצגו לוועדת הכספים של הכנסת ביום 30.11.2010 כחלק מניתוח תקציבי שביצע מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת הדיון על תקציב משרד הבינוי והשיכון לשנים 2011-2012. הניתוח מעלה כי הירידה החדה בתקציבי סיוע המשכנתאות משקפת קיצוצים מתמשכים של היקפי הסיוע והעברה הדרגתית של האחריות למתן אשראי למשתכנים מהממשלה לבנקים.

ההודעה לעיתונות שפירסמה ועדת הכספים של הכנסת בעקבות הישיבה (אגב, הישיבה הופסקה באמצע הדיון בגלל סערת רוחות ונקבע שהמשכה יתקיים בנוכחות שרי האוצר והשיכון) עסקה בעיקר בהעלאת טענות והאשמות פוליטיות מצד המשתתפים – לא בנושא עצמו (ראו כאן). אם נרצה להבין מה היה הרקע לדיוני הוועדה נצטרך לעיין במסמך שהגיש מרכז המחקר והמידע של הכנסת לחברי הוועדה לקראת דיון התקציב.

מה הוצג במסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת?

המסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת דיוני התקציב אינו מהווה ניתוח טכני אובייקטיבי של נתוני התקציב, כפי שניתן היה אולי לצפות מנייר מטה שבא לסייע לחברי הכנסת בדיונים כלכליים.  יש במסמך זה נקיטת עמדה ברורה לגבי מצבו של הסיוע הממשלתי לדיור ותרומתו להחרפת הבעיה של מצוקת דיור. כותבי מסמך זה קוראים למעשה לכנסת ולממשלה להנהיג רפורמה כללית במדיניות הסיוע לדיור בישראל.

הגדרת אחריותו של משרד הבינוי והשיכון

הפתיח לפרק העוסק במדיניות הסיוע במשכנתאות ובשכר-דירה מכריז על הגדרת אחריותו (Mission Statement) של משרד הבינוי והשיכון בנושא זה. בולטת כאן הדגשת האחריות למימוש צרכי הדיור של השכבות החלשות:

"משרד הבינוי והשיכון אחראי להסדרת שוק הדיור. לרמת היעילות של פעילות המשרד יש השפעה רבה על שוק הדיור, בעיקר במימוש הביקושים לדיור של האוכלוסייה בכלל ושל השכבות החלשות בפרט. לפעילות זו יש חשיבות ציבורית רבה, בעיקר לנוכח העובדה שהפער החברתי בישראל הוא מהגבוהים בעולם המפותח, וללא מעורבות המשרד פער זה בתחום הדיור עלול אף לגדול".

מה קרה בפועל?

בניגוד לנאמר בהגדרת השליחות, אנו רואים שבפועל תקציבי הסיוע למשתכנים – הן היקף הסיוע (אשראי לדיור) והן עומק סיבסוד הריבית – ירדו ברציפות לאורך השנים 2002 עד 2010. הירידה המצטברת היא של כ-80%. מה גרם לקיצוץ הסיוע? נתייחס לאמור במסמך:

"הירידה החדה בתקציבים המקוריים של סיוע משכנתאות נעוצה בעיקר בקיצוצים מתמשכים במרכיבי הסיוע במתן המשכנתאות, ובנוסף גם בהעברה הדרגתית של מתן האשראי מהממשלה לידי הבנקים כאשר מרכיב האשראי נטו בתקציב הולך ויורד. מדיניות זו גרמה לירידה בסיוע לנזקקים בעלי ניקוד גבוה במרכז הארץ וכמו כן תרמה לירידה בכמות מממשי המשכנתאות, בעיקר בגין שתי סיבות: הבנקים הפרטיים הקשיחו את התנאים במתן משכנתאות מוכוונות; שער הריבית על משכנתאות חופשיות ירד ועל-כן כדאיות נטילת משכנתא מוכוונת גם היא ירדה...... ניתן להניח שהירידה בתקציבי הסיוע וריבית גבוהה ביחס לריבית השוק הן הגורמים העיקריים לירידה במספר מממשי המשכנתאות."

מדובר כאן - לא פחות -  בהפקרת האוכלוסייה הנזקקת לסיוע ממשלתי. מצוקת התקציב של הממשלה, בעיקר על רקע צרכים תקציביים עצומים שיצרו גלי העלייה של שנות ה-90', גרמה לה להסתלק בהדרגה משליחותה ומתפקידה ההיסטורי – לסייע לחסרי דירות ולקבוצות אוכלוסייה חלשות להגיע לדיור בבעלותם בדרך של רכישה.

כיצד זה קרה?

התהליך שבו הסיוע הממשלתי נמוג היה הדרגתי, הוא נמשך כמעט שני עשורים,  והוא תוצאה של מספר גורמים:

• רפורמה ממשלתית בתחום המשכנתאות (שהופעלה בשלבים בשנות ה-90') שהעבירה את רוב האחריות לנושא המימון מהממשלה אל כתפי הבנקים. רפורמה זו היא שלב מאוחר ותוצאה מוצדקת של הרפורמות שהונהגו בשוק ההון החל מהמחצית השנייה של שנות ה-80' במסגרת המדיניות הכלכלית לבלימת האינפלציה, ושיצרו את הבסיס להקמתו של שוק משכנתאות חופשי;
• הקפאה נומינלית של סכומי הסיוע (ולכן גם של גובה ההלוואות הממשלתיות) לאורך כמעט שני עשורים, ששחקה את כוח הקנייה של סכומי הסיוע לחסרי הדיור על רקע מחירי הדירות העולים. הקפאה זו מבטאת את הניסיון המקרו-כלכלי להקטין את הוצאות הממשלה;
• הקשחת מדיניות האשראי מצד הבנקים בגלל התיקון לחוק הערבים (1993), הקשחה שפגעה ביכולתן של קבוצות אוכלוסייה חלשות לקבל אשראי לדיור;
• ניצול ירידת הריבית החופשית בשוק המשכנתאות (על רקע ירידת הריבית במשק) להתחמקות הממשלה מתפקיד המימון. צריך להבין כאן שהריבית על הלוואות משרד השיכון נשארה קבועה לאורך זמן, גם כשהריבית במשק ירדה על רקע המדיניות המוניטרית המרחיבה שהונהגה רוב העשור האחרון,  ולכן ירידת הריבית החופשית הפכה את ההלוואות הממשלתיות ליקרות-יחסית. פרט לכך, בעוד שלווים שאינם תלויים בסיוע הממשלתי  ניצלו את ירידת הריבית ועברו להלוואות בריבית משתנה - גם הלוואות צמודות-מדד וגם הלוואות שאינן צמודות - הסיוע הממשלתי המשיך להישען רק על הלוואות צמודות-מדד בריבית קבועה, שכאמור הפכה להיות גבוהה ביחס לריבית השוק. התוצאה הייתה שלווים שהיו זכאים לסיוע ממשלתי - מצאו אותו יקר מידי והעדיפו ליטול הלוואות מכספי הבנקים;

התוצאה

התוצאה של גורמים אלו הייתה שאוכלוסיית המסתייעים במימון ממשלתי הלכה וקטנה לאורך השנים. לפי הנתונים שמביאים מחברי המסמך, מספר מממשי הסיוע חסרי-דיור ירד בין השנים 2000-2010 ב-92%. בתקופה זו גדלה האוכלוסייה בישראל בקרוב ל-20%. העובדה שמספר מממשי הסיוע ירד בעוד שהאוכלוסייה עצמה גדלה -  מזכירה לנו כמובן נתון נוסף: מספר המשפחות המצויות מתחת לקו העוני גדל בתקופה זו ב-130 אלף. מדובר, אם-כן, לא בתרחיש לפיו קבוצות אוכלוסייה חלשות עברו מרצונן מסיוע ממשלתי למימון פרטי, אלא בהתעלמות מצרכי הדיור של אוכלוסייה זו ובניסיון לצמצם את הוצאות הממשלה ולהציג הפרטה-כביכול של האשראי לדיור על גבן של קבוצות אוכלוסייה אלו.

"חגיגת הנדל"ן"  וחסרי הדיור

נקודה מעניינת נוספת נוגעת להתפתחויות בשנתיים האחרונות, בהן התפתחה כביכול "בועת נדל"ן" בגלל הריביות הנמוכות במשק שגרמו להגדלת הביקוש לרכישת דירות. לטענת מחברי המסמך, קבוצת חסרי הדיור בולטת בהיעדרותה מהחגיגה:

"בעשרת החודשים הראשונים של שנת 2010 קטן מספר המממשים ב- 47%  לעומת התקופה המקבילה בשנת 2009 . יש לציין כי חסרי הדירה הוותיקים נחשבים קבוצה "קשיחה" שהביקוש שלה למשכנתאות מוכוונות אמור לגדול עקב הגידול במספר משקי הבית. בקרב קבוצה זו פחתו המימושים בכ- 59% , ובהשוואה לתקופה המקבילה בשנת 2002 (השנה בה בוטלו המענקים) הם קטנו אף יותר, ב- 83%."

מדובר, אם כן, בזיהוי של נפגעים. ירידת הריבית והמשבר הפיננסי הסיטו ביקושים לשוק הדיור, וכתוצאה מכך החלה בשוק הדיור עליית מחירים מואצת. האזעקה שהפעיל בנק ישראל בטענה שעליית מחירי הדירות מהווה סיכון מקרו-יציבותי נראית אולי קצת מוגזמת או מוקדמת, אבל מבחינת חסרי הדיור מדובר בפגיעה ממשית. אין מדובר כאן בקבוצת אוכלוסייה תיאורטית של צעירים שעצם התייקרות הדירות מרחיקה מהם את הבעלות העתידית על דירות, אלא מדובר בקבוצת אוכלוסייה ספציפית שננטשה ע"י הממשלה כבר לפני שנים ושחגיגת הנדל"ן האחרונה עוד החמירה את מצבה, כפי שעולה מהנתונים במסמך.

קבוצה זו אינה בהכרח ערטילאית. משרד הבינוי והשיכון יכול למפות אוכלוסייה זו מבחינת פיזור גיאוגרפי וסוציו-כלכלי ולהציע תכנית המותאמת לפתרון בעיות הדיור שלה. ללא מיפוי מתאים המסמך נשאר ברמת עקרונות בלבד.

מה נותר ממדיניות הסיוע של הממשלה?

לטענת כותבי המסמך, התוצאה של הסתלקות הממשלה משוק הדיור היא שהסיוע לרכישת דיור הצטמצם לקבוצות אוכלוסייה ייחודיות:

"כיום תוכניות הסיוע הממשלתיות במשכנתאות רלוונטיות רק למספר קבוצות מצומצם. כ- 36% מהמממשים הם כאלה שהמשכנתאות המוכוונות מהוות את החלופה היחידה למימון דיור, לרבות: עולים מאתיופיה; זכאים למענק בטחוני בשל רכישת דירה באזורי קו עימות הדורשים מיגון מיוחד; דיירי השיכון הציבורי; מוגבלי ניידות הזכאים למענק להתאמת הדירה לצרכיהם. יתר המממשים הם כאלה שלא יכולים ללוות הלוואה בנקאית בשל היותם בעלי רמת סיכון גבוהה או משום שהוצעה להם בבנק ריבית גבוהה."

מאמירות אלו ניתן לגזור את הפרופיל של קבוצות האוכלוסייה שנפגעו מכך שהממשלה הסתלקה משוק הדיור. בעוד שקבוצות אוכלוסייה מבוססות מצליחות לתפקד גם ללא סיוע ממשלתי (עזרה משפחתית, ירושות וכו'), וקבוצות מסוימות שנמנו לעיל עדיין נשענות בכבדות על הסיוע הממשלתי - אוכלוסיית הביניים הנמוכה נותרה חשופה לאשלייה של שוק משכנתאות חופשי כפתרון כולל.

מדיניות הסיוע ופיזור אוכלוסין

להערכת כותבי המסמך, העובדה שהסיוע הניתן על בסיס מיקום גיאוגרפי של הדירה ("סיוע מקום") הלך והצטמצם, גרמה לכך שפריסת האוכלוסין של ישראל התפתחה בניגוד למדיניות המוצהרת של הממשלה:

"הריבית על משכנתא מוכוונת הניתנת כסיוע מקום באזורי עדיפות היא גבוהה יותר - 4.5% ל- 20 שנה. [עובדה זו יכולה] לסייע בהבנת הכרסום המתמשך בהיקף מימוש המשכנתאות המוכוונות באזורי עדיפות לאומית, ובחוסר ההצלחה של מדיניות פריסת האוכלוסין של הממשלה. ואכן, הנתונים מלמדים כי בשנים האחרונות קיים תהליך של הגירה פנימית בעיקר למרכז הארץ........מהנתונים עולה כי בשנים 2002 עד 2009 חלה הגירה נטו חיובית אל מחוז המרכז של כ- 93  אלפי אנשים, לעומת הגירה נטו שלילית מיתר המחוזות (מלבד מחוז יו"ש). מגמה זו הביאה להאצת עליית המחירים באזור המרכז."

היסטורית, מדיניות הסיוע תרמה לפריחת הפריפריה. תרומה זו נשענה הן על תבחינים סוציו-כלכליים שהיו בבסיס לוחות הסיוע ושתמכו דיפרנציאלית בקבוצות אוכלוסייה חלשות המצויות יותר באזורי הפריפריה, והן על סיוע ישיר לרוכשי דירות באזורי עדיפות לאומית ("הלוואות ומענקי מקום"). יציאת הממשלה מתחום הדיור מחזקת את מעמדם היחסי של אזורי המרכז ושל קבוצות אוכלוסייה מבוססות. היא תורמת להחרפת אי-השוויון בהתחלקות ההכנסות, ועוד יותר של אי-השוויון בהתחלקות הרכוש.

מסקנות?

המסקנה של כותבי המסמך היא  שהמדיניות הממשלתית הנוכחית לסיוע בדיור אינה רלוונטית עוד:

"מהאמור לעיל עולה כי הקיטון במספר המממשים לא נובע רק מקיצוצים תקציביים, אלא גם מהמנגנון הקשיח של מתן המשכנתאות המוכוונות. נראה כי כיום תכניות הסיוע אינן מספיק גמישות ומותאמות לתמונת השוק המשתנה. לכן, יש מקום לשקול בחינה מחדש של יעילותו של מנגנון המשכנתאות המוכוונות – לפחות במתכונתו הנוכחית וכן של מעורבות הממשלה בשוק ההלוואות לטווח ארוך (לדוגמא, מתן ביטוח אשראי לנוטלי משכנתאות בשוק החופשי)."

מוזר לראות מסמך שנועד מן-הסתם לסייע לחברי-כנסת להבין לעומק את הצעת התקציב, ולמעשה קורא תיגר על מדיניות השיכון של הממשלה בשני העשורים האחרונים ודורש רפורמה כללית. אבל אין ברירה אלא להסכים עם כותבי המסמך: מדיניות הסיוע למשתכנים בישראל, שנוסחה בשנות ה-80' ונוצותיה נמרטו בהדרגה מאז, אינה תואמת עוד את הצרכים. מדיניות אלטרנטיבית צריכה להגדיר את תפקיד הממשלה במציאות הנוכחית, שבה פועלת מערכת פרטית מתקדמת למתן אשראי לדיור, ואת הכלים בהם תשתמש הממשלה להשגת מטרותיה אלה.