יום שני, 12 בנובמבר 2012

האם החלטת המפקח בנוגע לתקרת שיעור המימון היא סבירה?



בנק ישראל פירסם היום (12.11) את סיכום הדיונים המוניטריים שהתקיימו ב-28-29.10.12, שבסופם התקבלה ההחלטה על הפחתת הריבית לחודש נובמבר. הנקודה החשובה בהחלטת הריבית אינה עצם הפחתת הריבית, אלא פירסומן במקביל של ההנחיות החדשות של המפקח על הבנקים (ראו כאן), שבאו להגביל רגולטורית, ולמעשה להקטין, את שיעור המימון הנהוג בהלוואות משכנתא. מן הסתם, ההנחיות החדשות לגבי המשכנתאות נובעות מהצעד של הפחתת הריבית – אין לי הסבר אחר מה טעם פורסמו הנחיות אלו לביצוע מיידי, ויצרו זעזוע בקרב הלווים.

מדוע הופחתה הריבית?
הנימוקים שפירסם בנק ישראל להפחתת הריבית (ראו פרוטוקול כאן) קשורים לפסימיות לגבי המצב הכלכלי. קיימת הצטברות של אינדיקטורים המעידים על כך שהמשק נמצא כיום בתוואי של צמיחה כלכלית ממותנת – כ-3%. הציפיות מסקרים שונים ממשיכות לשקף פסימיות בקרב הציבור לגבי היקף הפעילות בחודשים הקרובים – בעיקר בתחום התעסוקה. להערכת הבנק המרכזי, ההשפעה של הקדמת הבחירות על המשק צפויה להיות מרסנת, בעיקר ברביע הראשון של 2013, בגלל מגבלת ההוצאה הממשלתית עד לאישור התקציב החדש. משבר החוב באירופה מוסיף להיות מקור של איום על הכלכלה העולמית. מנגד, בישראל, עליית מחירי הדירות בחודשים האחרונים והעלייה במספר העסקאות והיקף המשכנתאות החדשות גורמות לדאגה מפני התחדשות מגמת העלייה במחירי הדירות.

המסקנה של הבנק המרכזי הייתה שיש צורך להפחית את שיעור הריבית. הנימוק העיקרי להפחתת הריבית היה שיש בה כדי לעודד את צמיחת המשק ולסייע  לו להתמודד עם התמתנות נוספת בקצב הצמיחה בעתיד. כמו כן, הבנק הבהיר כי מכיוון שהאינפלציה בפועל והציפיות לאינפלציה הן ברמה המתיישבת עם יעדי המשק - אין בהפחתת הריבית בכדי לסכן את יציבות המחירים.

אלא שהבנק המרכזי חשש מה תהיה השפעת הפחתת הריבית על שוק הדיור. משום כך פירסם המפקח על הבנקים הנחיות חדשות המגבילות את שיעור המימון המקסימלי שהבנקים רשאים להעמיד, הנחיות שמטרתן – לדבריו - "לתמוך ביציבות המערכת הבנקאית". הוועדה המוניטרית של הבנק סברה, בסיכום, כי "יש בהוראת המפקח על הבנקים בכדי למתן את השפעת הורדת הריבית על מחירי הדירות".

אז זהו – זה כתוב בפרוטוקול שפירסם בנק ישראל: ההנחיות החדשות של המפקח על הבנקים, ובעיקר האופן הבהול בו פורסמו – מקורם בהחלטה להפחית את שיעורי הריבית וברצון להפעיל צעדים אלו בו-זמנית.

החידוש בהוראת המפקח
נדמה לי (ואני מוכן לשמוע הפרכה בנושא) שזו הפעם הראשונה בישראל שהמפקח על הבנקים קובע תקרה לשיעור המימון בהלוואות משכנתא. עד היום ההחלטה הייתה נתונה לבנקים. היו אמנם בעבר הנחיות חיצוניות לבנקים שנגעו לשיעורי מימון: קביעות של המפקח על הבנקים בנושא הון רגולטורי (דרישות שהשתנו מעת לעת וששיקפו את הוראות באזל שיובאו לישראל), או קביעת תקרה לשיעור המימון הכולל בהלוואות לעולים חדשים שקבע החשכ"ל בגלל גודל הסיוע הממשלתי לדיור. אבל קביעת שיעור המימון בהלוואות משכנתא הייתה נתונה להחלטות הבנקים: כל בנק קבע לעצמו תקרות פנימיות, שהיו תלויות במאפייני הסיכון של הלווה ושהיו נתונות למידרג סמכויות פנימי, והיו גם שינויים לאורך זמן לאור שינויים שחלו בסביבה הכלכלית. מעבר לכך, בנקים שרצו להגביל את חשיפתם לסיכוני אשראי נהגו בשנים האחרונות לדרוש מלווים שנזקקו להלוואות בשיעור מימון גבוה שיפנו לביטוח פרטי של המשכנתא, ביטוח שניתן בישראל רק ע"י חברת EMI, ובכך גידרו למעשה את חשיפתם.

מה זה אומר בעקיפין על הבנקים?
נאמר כבר ברשימות קודמות בבלוג זה שיש בהנחיות החדשות של המפקח (כמו גם בכמה הנחיות קודמות, כמו ההגבלה על חלק ההלוואה בריבית שקלית על בסיס ה"פריים") אמירה קשה לכאורה על רמת ניהול סיכוני האשראי בבנקים. הבנקים, שבנו במהלך השנים מערכים מורכבים להערכה תימחור וניהול של סיכוני אשראי, אינם באמת מבינים – אליבא דמפקח – מה הם עושים. הם אינם ערים לסיכונים. החלטות האשראי שלהם אינן אחראיות. מידרג הסמכויות הפנימי שהם בנו לצורך קבלת החלטות אשראי - הוא חסר-משמעות. הם גם אינם יודעים לתמחר את הסיכון שהם נוטלים על עצמם. משום כך, התערבות המפקח אינה "רכה" - באמצעות דרישות להידוק הבקרה והפיקוח, או באמצעות החמרה של דרישות ההון – הוא מתערב ישירות באמצעות הכתבת תקרה לכל הלוואה ושלילת חופש ההחלטה של הבנק. למי שעקב אחר הרפורמות שחלו בתחום המשכנתאות זה למעלה משני עשורים – מדובר בצעד שיש בו אמירה בעייתית.

יש נפגעים?
בין שמדובר בצעד שמטרתו האמיתית היא לשמור על יציבות המערכת הבנקאית (גירסת המפקח על הבנקים) ובין שהמטרה היא קיזוז השפעתה של הפחתת הריבית על מחירי הדירות (גירסת הוועדה המוניטרית) – יש נפגעים כתוצאה ממהלך זה.

ראשית, יש נפגעים מהחיפזון שבו נעשו הדברים (מפירסום ליישום בתוך 48 שעות): הבנקים ויועצי המשכנתאות, שנקלעו לסערת-חינם, ואלפי רוכשי דירות שהשינוי תפס אותם באמצע תהליך רכישת הדירה ושמצאו להוותם סיבה חדשה ללחץ נפשי מיותר.

אבל יש גם נפגעים אמיתיים, לטווח ארוך. ישנם לווים פוטנציאליים שעד היום יכלו לבחור אם לרכוש דירה ובאיזה תקציב, כשההחלטה על שיעור המימון הייתה כרוכה מבחינתם בשכנוע הבנק ובעלות כספית, וכיום אין להם עוד יכולת להגיע לרכישת דירה כרצונם בגלל הוראות המפקח. אלו כנראה בעיקר חסרי-דיור, שהזכות להחלטה על מינוף גבוה של הונם העצמי נשללה מהם.

לווים כאלו יכלו בעבר לפנות לחברת EMI לצורך ביטוח המשכנתא, ובכך לאפשר לעצמם שיעורי מימון מעבר לאלו שהבנקים היו מוכנים להעמיד תמורת פרמייה מתאימה. ההוראה החדשה של המפקח ביטלה הסדר זה. האם הנימוק הוא באמת יציבות הבנקים?

חלק מהלווים הם זכאים של משרד הבינוי והשיכון, וזכאים להלוואה מכספי המדינה ועל אחריותה. הלוואה זו אינה באחריות הבנק ואינה צריכה להיכלל בחשיפה שלו, ובכל זאת ההנחייה החדשה של המפקח כוללת אותה בחישוב תקרת שיעור המימון המותר לבנקים. האם הנימוק הוא באמת יציבות הבנקים?

האם מדובר בגזירה סופית?
עד היום, החלטות המפקח על הבנקים היו החלטות סוברניות: אחריותו היא לשמור על יציבות הבנקים, והוא בעל סמכות לקבוע הנחיות למטרה זו. כולנו צריכים לקבל את קביעותיו כעובדה. הפעם - מדובר בהחלטה קשה מידי, בהחלטה שהשפעתה חורגת מגבולות השמירה על יציבות.

בעבר, הדאגה לקבוצות האוכלוסייה החלשות הייתה עניינה של הממשלה. כך, גם כאשר שיעורי הריבית עלו – הזכאים קיבלו הלוואות במחירים הנמוכים ממחירי השוק. כיום, כפי שכבר נכתב ברשימות קודמות בבלוג זה, הממשלה "התאדתה" מתחום הסיוע לדיור. הנימוק להפרטת המשכנתאות נראה לכאורה סביר: התפתחותו של שוק אשראי חופשי הפתוח לכולם. אבל הדוגמא הנוכחית ממחישה כיצד השילוב של שוק חופשי ורגולטור הממוקד במטרות צרות - יכול לגרום לוואקום ולנטישת אוכלוסייה לגורלה. למפקח על הבנקים זה לא איכפת – זוהי כנראה החשיבה בבסיס ההוראות האחרונות.

אנחנו – לעומת זאת - יכולים להיות פחות צרי-אופקים. המשמעות של ההנחיות החדשות של המפקח היא פגיעה בשכבות אוכלוסייה חלשות. זוהי פגיעה שאנו יכולים וצריכים להתנגד לה, שכן אוכלוסייה שלמה הופקרה בין-לילה. פתרון אחד הוא כניסה מחדש של הממשלה כדי לסייע לחסרי-דיור שאין בידם הון עצמי בכמות מספקת לרכישת דירה ראשונה. הצעות כאלו הופיעו בבלוג זה ברשימות האחרונות שפורסמו, אבל תהליך זה מחייב הסכמה פוליטית, תכנון ותקצוב. לכן זו אינה התערבות שאפשר להפעיל בטווח זמן של שנה לפחות. נותרת איפוא אפשרות שנייה: יצירת מהלך שיכריח את המפקח על הבנקים להמתיק את הגלולה, בכך שההוראה החדשה לא תחול על חסרי-דיור שאין בידם הון עצמי מספיק לרכישת דירה ראשונה. אין טעם להיכנס להצעות ספציפיות – יש כמה אפשרויות שאפשר לבחור ביניהן.

כיצד גורמים למפקח על הבנקים לסגת, ולו חלקית, ממהלך זה? אנו חיים במערכת רב-ממדית, שבה יש עוד שחקנים חוץ מבנק מרכזי, בנקים ולקוחות. צריך לגייס דעת קהל, ואף את הנציגים הפוליטיים, כדי להשמיע דעה ולומר שגם אם המהלך קביל מבחינת כוונתו לחזק את יציבות הבנקים – הוא משפיע במעגלים נוספים, והשפעתו זו אינה קבילה: לא יכול להיות שהמחיר של ייצוב הבנקים ישולם דווקא ע"י השוליים החלשים של החברה. והעובדה שאנו נמצאים בשנת בחירות רק מקלה על היכולת לפעול ציבורית.

יום שלישי, 6 בנובמבר 2012

רשימה משותפת: הצעה למדיניות לאומית בתחום הדיור - דוד בועז*

הרשימה הבאה מציגה הצעה למדיניות לאומית בנושא הדיור. הצעה זו נכתבה במשותף עם דוד בועז (ראו הערת שוליים), ומטרתה להשפיע על עיצוב העקרונות של מדיניות לאומית בנושא הדיור על רקע הבחירות הקרבות.



א.    מהן הבעיות?
1.       עלייה מהירה של מחירי דירות
מאז 2007 האמירו מחירי הדירות בשיעור ניכר. תופעה זו נובעת בעיקר מעודף ביקוש שנוצר בגלל גיאות בביקוש ספקולטיבי ולא בגלל מחסור בפתרונות דיור. מקורו של הביקוש הספקולטיבי לדיור בגורמים הקשורים בשוק ההון. הדבר מתבטא בהמשך ההתייקרות, חרף הגברת קצב התחלות הבנייה.
2.       הצטמקות הסיוע הממשלתי לדיור
הרפורמות בתחום הסיוע לרכישת דיור הביאו בתוך שני עשורים לצמצום דרמטי של הסיוע הממשלתי. כיום, פרט לקבוצות שוליות - סיוע המדינה לחסרי דיור כמעט שאינו קיים, ובוודאי שאינו אפקטיבי.
3.       הרחקת חסרי הדיור מהיכולת לרכוש דירה
השילוב של עליית מחירים יחד עם הצטמקות כמעט מוחלטת בסיוע הממשלתי, הביא לכך שרכישת דיור מתרחקת בהתמדה מיכולתם של משקי בית חלשים. תחושת החולשה ושחיקת כוח הקנייה של חסרי דיור עלולה לגרום לצעירים להגר מישראל ולנזקים חברתיים אחרים,  כפי שהוצגו בהפגנות המחאה של 2011.
4.       עיקר הביקוש לדיור - ספקולטיבי
עיקר הביקוש כיום הוא ספקולטיבי. ריבית נמוכה והיעדר אפיקי השקעה ראויים, מריצים את המשקיעים למצוא מפלט בשוק הדיור. מאידך גיסא, הצטמקות הסיוע הממשלתי וההתרחקות של חלק מהאוכלוסיה מהיכולת להגיע לדירה - יוצרים "ביקוש כבוש" המתבטא בדחייה של רכישת דיור, מגורים בשכירות, מגורים אצל ההורים וירידה בשיעור משקי הבית המתגוררים בדירה בבעלות עצמית.
5.       אפליה לרעה של מערכת האשראי את האוכלוסיות החלשות
מערכת האשראי הפרטית מפלה כיום לרעה את משקי הבית החלשים, שלהם נגישות נמוכה לאשראי בנקאי. בהתאם, מוטלת על האוכלוסיות החלשות פרמיית סיכון גבוהה מהממוצע עבור האשראי שהם מקבלים. עם השנים נוצרה מערכת אשראי רגרסיבית, הפוגעת במשקי בית חלשים. גם ההחלטה האחרונה של בנק ישראל להגביל את תקרת המשכנתאות ביחס לערך הדירה - פוגעת בעיקר בחלשים שבידם הון עצמי מועט.
6.       פגיעה בשכבות החלשות של התיקון לחוק הערבים
התיקון לחוק הערבים מ-1993 מונע מהמערכת הבנקאית להסתמך על ערבויות אישיות ומאלץ את הבנקים להישען אך ורק על בטוחות נכסיות. הדבר פוגע בקבוצות אוכלוסייה חלשות, הנזקקות לשיעורי מימון גבוהים יחסית, באוכלוסייה הרוכשת דיור מחוץ למרכז הארץ וכן ברוכשי דירות שאינן ניתנות לשיעבוד מלא.
7.       סיכון חברתי וכלכלי בגלל התפתחות "בועת נדל"ן" 
הגידול בביקוש הוא תוצאה של ירידת הריבית על רקע המשבר הפיננסי העולמי, של הגידול בסיכון בהשקעות פיננסיות שמסיט הון להשקעה בנדל"ן, של העדיפות במיסוי ההכנסות מהשקעה בדיור לעומת השקעות פיננסיות ושל היווצרות ציפיות להמשך המגמה של עליית מחירים. מגמה זו, ובעיקר הסיכון של התפתחות בועה, מהווה סיכון מערכתי לענף הבנייה, לסקטור הבנקאי, ובעיקר – לחוסנה של החברה הישראלית.
8.       פועל יוצא: אי השוויון גדל בשיעור ניכר
העלייה המהירה של מחירי הדירות והגידול ברכישת דירות לצורך השקעה גרמו להקצנה של אי השוויון: רוכשי דירות להשקעה נהנו בשנים האחרונות מרווחי הון, בעוד חסרי דיור התרחקו מהיכולת לרכוש דירה.

ב.     איך להתיר את הפלונטר?  - עקרונות למדיניות
1.       מנגנון שוק לעומת משטר של "חלוקה" ממשלתית
הסדרת שוק הדיור צריכה להיעשות עקרונית באמצעות מנגנוני השוק ולא באמצעות משטר של חלוקה מינהלית של משכנתאות, קרקעות ודירות. הסתמכות על מנגנון השוק צריכה להיות על בסיס מידת השיכלול שלו. משטר של חלוקת הטבות מטעם הממשלה מביא בהכרח לסיאוב ושחיתות, ובעקבותיהם - להתמרמרות חברתית.    
2.       עידוד דיור בבעלות עצמית
כל עוד אין פתרונות יציבים של דיור להשכרה לטווח ארוך, על המדינה לעודד בעלות עצמית על דירות מגורים. בעלות עצמית מחזקת את הזיקה של משקי בית לקהילה, את הסולידריות עם החברה, את המוטיבציה להשתלב במערכת הכלכלית המקומית ואת החוסן הכלכלי לעת פרישה מעבודה.

3.       רה-ארגון של סיוע המדינה לזכאים
על המדינה לסייע לאוכלוסיות חלשות להגיע לדיור. הגדרת אוכלוסייה חלשה תתבסס על היכולת לעמוד בהחזר המשכנתא על דיור בסיסי. הסיוע ייועד אך ורק לאוכלוסייה חלשה שאיננה יכולה לרכוש דיור בכוחות עצמה. הסיוע יהיה פרוגרסיבי, דהיינו: ביחס הפוך לכושר הכלכלי של משקי-הבית.
4.       מהות הסיוע –  ערבות אשראי בלבד
בניגוד לעבר, המדינה לא תסייע במתן אשראי ממשלתי. המערך הנוכחי של התיווך הפיננסי הפרטי משוכלל דיו על מנת שיעמיד בעצמו אשראי לדיור לכל המעוניין. הסיוע הממשלתי יינתן באמצעות מתן ערבות ממשלתית להלוואות לזכאים, כאשר עלותה הכוללת של הערבות תשולם ע"י מקבליה. ערבות כזו תאפשר לאוכלוסיות חלשות לקבל אשראי לדיור במחיר נמוך יחסית לזה שהיה נקבע עבורם בשוק הפרטי.
5.       ייצוב מחירי הדירות 
יש לעצור את התופעה שהתפתחה בשנים האחרונות, שבה שוק הדיור מהווה זירה לפעולתם של משקיעים וגורמים עיסקיים אחרים הפועלים הן בצד הביקוש והן בצד ההיצע, כשעיקר שיקוליהם הינם ספקולטיביים. לשוק הדיור חשיבות כלכלית וחברתית גבוהה ביותר והמעורבות החזקה של גורמים ספקולטיביים בשוק זה, יוצרת בו תנודות חריפות הפוגעות ביציבות המשק ובעיקר במרקם החברתי. על המדינה לדאוג לייצוב מחירי הדירות באמצעות השגת מלאי ראוי של קרקעות מתוכננות, בצד ההיצע, ובאמצעות ריסון של עודפי ביקוש באפיק הספקולטיבי.
6.       הבטחת כוח הקנייה של החיסכון הפיננסי של משקי הבית 
על המדינה ליצור תנאים שיאפשרו למשקי בית לשמור על כוח הקנייה (במונחי דיור) של החיסכון הפיננסי שלהם. אחד האמצעים האפקטיביים להשגת יעד זה, הוא יצירת אפיק חיסכון שיהיה צמוד למדד מחירי הדירות. "השתוללות" של מחירי הדיור, כפי שהיתה בשנים האחרונות, תחייב את הממשלה לפצות את החוסכים בסכומים גבוהים שיהוו "מוטיבציה תקציבית" עבורה למנוע מצב זה בניגוד לאוזלת היד ששררה בשנים האחרונות.

ג.      מה לעשות? - צעדים אופרטיביים
1.       הממשלה תכריז על מדיניות לעידוד מגורים בבעלות עצמית ותנקוט בצעדים להשגת יעד זה. הממשלה תבחן באופן תקופתי את מצב הדיור בישראל ותדווח על פרמטרים חשובים כגון צפיפות הדיור, שיעור משקי הבית המתגוררים בדירה בבעלות עצמית, עליית מחירי הדיור, ועוד.
2.       הממשלה תגדיר תכניות סיוע לזכאים לרכישת דיור. תכנית הסיוע תיפעל במקביל, ולא כתחליף למערכת האשראי הפרטית והיא תקפיד על הגבלת הסיוע לקבוצות אוכלוסיה חלשות בלבד.
3.       הסיוע הממשלתי יהיה דיפרנציאלי, עפ"י מדרגות היכולת הכלכלית של המסתייעים ולפי העדפה לאומית גיאוגרפית של פריפריה וערי פיתוח.
4.       הסיוע הממשלתי יינתן בצורת ערבות אשראי, עפ"י קריטריונים מוגדרים וברורים. ערבות האשראי תוקצה במחיר אחיד, שישקף את הסיכון הממוצע של האוכלוסייה, ותהיה כפופה למיגבלות של מחירי דירות וגודל הלוואה.
5.       הממשלה תתחייב לשמור על יציבות מחירי הדיור. לשם כך יוגדר "מדד מחירי הדיור" שיפורסם ע"י הלמ"ס על בסיס חודשי ויהווה יעד ואבן בוחן לעמידת הממשלה בהתחייבותה זו.
6.       המדינה תנפיק אג"ח ממשלתי שיהיה צמוד למדד מחירי הדיור. למהלך זה צפויה השפעה חיובית כפולה: משקי הבית שישקיעו באפיק זה יבטיחו את כח הקניה של החיסכון הפיננסי שלהם במונחי דיור. "הרוכשים להשקעה" יוכלו ליהנות מעליית מחירי הדיור מבלי לרכוש דירה, וכך יפחת הלחץ של הביקוש הספקולטיבי בשוק הדירות.  אם מחירי הדיור ימשיכו בכל זאת להאמיר - תיאלץ הממשלה לשלם הפרשי הצמדה למחזיקי האג"ח בסכומים גבוהים.
7.       הממשלה תבטיח היצע ראוי של קרקעות זמינות לבנייה למגורים שיענה על צורכי הביקוש מחד וימנע צווארי בקבוק תקופתיים מאידך, העלולים ליצור עודפי ביקוש שיביאו לעליית מחירים.
8.     הממשלה תבטל את עיוותי מס הנוכחיים המזינים את הביקוש להשקעה בדיור. שיעורי המס על רווחי הון על השקעה בדיור יושוו לאלו החלים על השקעות פיננסיות, לרבות עבור מוכרי דירת יחיד.  גם מיסים אחרים יתוקנו ויושווה המיסוי בדיור ונדל"ן עם המיסוי ההוני והשוטף בענפי המשק האחרים.

*דוד בועז הוא כלכלן מקרו ותיק ומנוסה, שירת כממונה על התקציבים באוצר בתחילת שנות התשעים, היה יו"ר של ועדות ציבוריות בנושאי ביטחון, חקלאות, קליטת עליה, תקשורת, אנרגיה ועוד. כיום בעל משרד לייעוץ עיסקי וכלכלי