יום ראשון, 28 באפריל 2013

לחייב את הבנקים להציע הלוואות משכנתא גם ללא עמלת סילוק מוקדם

ברשימה שפירסמתי בבלוג זה ביום 12.4.2013, שעסקה בסיכום והצגת הלקחים מהמהלך הציבורי לביטול עמלת סילוק מוקדם (ראו כאן) טענתי שהמפקח על הבנקים צריך לחייב את הבנקים להציע ללקוחותיהם מוצר משכנתא שאינו קיים על המדף שלהם כיום - הלוואה בריבית קבועה הפוטרת את הלווה מתשלום פיצוי לבנק (רכיב "דמי היוון" הכלול בעמלת סילוק מוקדם) במקרה של סילוק מוקדם של ההלוואה, כולה או חלקה. מאחר שייתכן שהצעה זו לא זכתה להבלטה מספקת באותה רשימה, נקדיש לה כאן דיון נפרד.

מדוע יש לחייב את הבנקים?
אין סיבה תיאורטית מדוע כל הבנקים מציעים את אותן הלוואות בדיוק, כאלו הכוללות פיצוי לבנק במקרה של סילוק מוקדם אם הריבית במשק ירדה. צריך להבין: אין בישראל חוזה אחיד להלוואות משכנתא; אין גם הלוואות משכנתא סטנדרטיות - כל בנק מציע וריאציות משלו של המוצר הפיננסי; אין אחידות בין הבנקים בהערכת כושר ההשתכרות של הלווה; אין הסכמה על הערכות ערך הדירה ע"י שמאי - לכל בנק רשימת שמאים המקובלת עליו; אין מנגנון אחיד ("עוגן") בין הבנקים לחישוב הריבית המשתנה בהלוואות. וראו זה פלא - יש רק תחום אחד של סטנדרטיזציה: כל הבנקים אימצו כסטנדרט את הנוסחה לחישוב עמלת סילוק מוקדם שקבע נגיד בנק ישראל, וכולם מחילים את מלוא העמלה על כל הלווים. אם תשאלו, יספרו לכם גם שגביית מלוא העמלה היא לפי הוראה של המפקח על הבנקים.

המפקח על הבנקים קבע אמנם בתחילת שנות ה-90' נוסחה אחידה לחישוב גובה הפיצוי, אבל זוהי נוסחת מקסימום: הוא לא חייב את הבנקים להפעילה, ובוודאי שלא במלואה. בכלל, אותה תקנה באה להגן על הבנקים בגלל שינוי חד שארע באותה עת בסביבה הכלכלית שבה פעלו, והסיכון שנגרם להם בשל אותו שינוי. העובדה שכל הבנקים מיישמים כיום את הנוסחה בקפדנות מעידה על כך שהם חוסים תחת כנפיו המסוככות של המפקח על הבנקים: המפקח פועל כאן כ'מזכירות הקרטל' (ביטוי שלמדתי פעם מאדם חכם), ומונע תחרות בין הבנקים שהייתה פועלת לטובת הלקוחות.

לא תמיד היה המצב כך: בשנות ה-90', הרבה לאחר שנגיד בנק ישראל קבע את הנוסחה לחישוב עמלת סילוק מוקדם, נהגו הבנקים להציע ללווים אטרקטיביים פטור מעמלת סילוק מוקדם. פטור זה, שהוצע סלקטיבית, היווה אמצעי שיווקי בידי הבנקים בקרב על נתח השוק שלהם. בגלל ששיעורי הריבית במשק עלו באמצע שנות ה-90' לרמה גבוהה (על רקע משבר קופות הגמל) - הבנקים החלו לחשוש ממתן הפטור, שהפך להיות משמעותי ללווה, וניסו לסגת מהצעתם זו. היעלמותו המוחלטת של פטור זה משוק המשכנתאות אינה תוצאה של הוראות חדשות של המפקח על הבנקים: היא הוכחה לכך שהבנקים אינם מקיימים תחרות חופשית ביניהם: הם יכלו הרי להציע ללווים מובחרים פטור מתשלום עמלה בתמורה לשיעור ריבית גבוה יותר.

יש לכן לתבוע מהמפקח על הבנקים שיחייב את הבנקים לכלול בסל ההלוואות שהם מציעים ללקוחותיהם גם הלוואות הפוטרות אותם מעמלת סילוק מוקדם (דמי היוון). הבנקים יהיו רשאים כמובן לתמחר מוצר זה לפי הערכתם את הסיכון הגלום בו, והפרש הריביות בין ההלוואות הפטורות מעמלת סילוק מוקדם לבין אלו שאינן פטורות מתשלום עמלה זו יבטא את הפרמיה שדורש כל בנק כנגד החשיפה שלו לסיכוני סילוק מוקדם. הלקוחות יהיו חופשיים לבחור בין המוצרים.

במה המצב הנוכחי פוגע בלווים?
הסיבה העיקרית לדרישה לחייב את הבנקים להציע גם הלוואה ללא עמלת סילוק מוקדם צריכה להיות חוסר ההבנה מצד הלווים, שגורם לכך שהם עלולים לעשות בחירות המבוססות על אי-הבנה, לא על שיקולים רציונליים.

הדוגמה הראשונה היא הטעות, שאני פוגש בה הרבה אצל לווים, כאילו בחירה בהלוואה בריבית קבועה תמנע מהם לקבל בעתיד החלטות על מיחזור או על סילוק של ההלוואה: הם מתחייבים, לכאורה, למלוא תקופת ההלוואה. אי-הבנה זו נתמכת ע"י השיח המוזר של חלק מיועצי המשכנתאות בבנקים, המסבירים ללקוחות שהלוואה בריבית משתנה מאפשרת להם "תחנות יציאה", בניגוד להלוואות בריבית קבועה.

זוהי הטעייה. המושג "תחנות יציאה" לקוח מעולם הפיקדונות הארוכים (פיקדונות בנקאיים וחיסכון בקופות גמל וקרנות השתלמות), שם ניתנה הטבת מס משמעותית לחוסך תמורת ויתור על נזילות, ונקבעו מועדים מסוימים בהם יכול החוסך למשוך את כספו מבלי לאבד את הטבת המס. "תחנות היציאה" היו אופציה נקובה בזמן למשיכת הכספים ללא "שבירת" החיסכון. זה היה עולם אחר, שבו המטרה הייתה עידוד החיסכון הפרטי כדי לממן את הגירעון הכרוני של הסקטור הציבורי.

העולם השתנה, והמצב בתחום המשכנתאות תמיד היה שונה: חוק הבנקאות מאפשר ללווה לסלק את יתרת חובו (כולה או חלקה) בכל מועד שיבחר. ככל שידוע לי, זהו המצב החוקי בכל העולם. הפיצוי שהוא עשוי להידרש לשלם לבנק במועד הפירעון המוקדם (לפי אותה תקנה שקבע נגיד בנק ישראל, ופיצוי זה הוא ייחודי לישראל) אינו "קנס", ואינו נובע מעצם ביטול הסכם ההלוואה: הוא תוצאה של האפשרות שבין מועד נטילת ההלוואה לבין מועד הסילוק המוקדם התרחשה ירידה של שיעורי הריבית במשק ואז הסילוק מהווה פגיעה ממשית בבנק.

אז מהו הנזק הנגרם ללווים בשל אי-הבנה זו?התפיסה המוטעית שמדובר ב"תחנות יציאה" וב"קנס" (=עונש) גורמת לכך שלווים נוטים להקטין את חלק ההלוואה בריבית קבועה לטובת החלקים שבריבית משתנה. שוב: זו אינה העדפה סובייקטיבית - זו בחירה הנשענת לפחות בחלקה על אי-הבנה. לכאורה, לחלק מהלווים יש אמנם שיקולים סבירים שיגרמו להם להעדיף הלוואות בריבית משתנה; אבל כאשר מדובר במשקי בית צעירים, שמתעתדים לשלם את הלוואות המשכנתא שלהם מתוך הכנסותיהם לאורך שנים רבות - לא ברור מדוע הם חושפים את עצמם מרצונם החופשי לסיכוני ריבית, אלא אם מבינים שהחלטה זו נשענת גם על אי-הבנה.

אי-הבנה זו מובלטת ע"י העובדה שבמציאות המשקית הנוכחית שיעורי הריבית הם הנמוכים ביותר בשני העשורים האחרונים, ולכן אפשר היה לשער שגם במקרה של החלטה על סילוק מוקדם לא יידרש הלווה לפצות את הבנק. מכאן שסביר היה שמי שנוטל כיום הלוואה בריבית קבועה לא צריך להתייחס לעמלת הסילוק המוקדם כאל גורם מהותי בבחירת תמהיל ההלוואה. משיחות עם לווים נראה לי שלא זה המצב. ולמי שחושב שהלווים מבינים את הבחירה שהם עושים - נותר לי רק להציע ליזום סקר בקרב הלווים כדי לאמת את ההשערה.

איזה אינטרס יש למפקח על הבנקים לקבל את ההצעה?
המניע שאני מציע למפקח על הבנקים להתערבות זו שלו אינו טובת הציבור, אלא דווקא טובת הבנקים. לציבור יש כוח לפעול, וכוח זה הולך ומתעצם עם הזמן. העולם של בחירות אישיות בתוך המפלגות יצר תופעה של חברי כנסת המנסים להגיע לתודעה הציבורית ע"י יוזמות חקיקה פרטיות. הם מחפשים אג'נדה.  מנגד, הרשתות החברתיות יוצרות אפשרות נוחה להתארגנות מהירה של דעת-קהל סביב אג'נדה. הדוגמה של המחאה החברתית שהדליקה דפני ליף היא כבר קלאסיקה; הדוגמה האחרונה, זו של מחאת הלקוחות של בנק לאומי סביב ההסכם המוצע עם נוחי דנקנר - היא דוגמה מעוררת תקווה ודימיון.

בעולם כזה, השארת המציאות הקיימת יוצרת סיכון שתופיע יוזמה לביטול מוחלט, גם רטרואקטיבי, של עמלת הסילוק המוקדם. הניסיון האחרון, זה של צוות התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב - הצליח רק להביא לשינוי הנוסחה, לא לביטולה, אולי כי התייחס בכבוד לבנק ישראל ופעל בצורה מנומסת מידי. ייתכן, אבל, שהמשחק לא הסתיים: מחר תופיע יוזמה ציבורית נוספת, או שגוף כלשהו יפנה לבג"צ כנגד בנק ישראל והמפקח, או שח"כ זה או אחר יביא הצעת חוק פרטית לאישור. ניסיון להגן על עמלת הסילוק המוקדם עלול אז להיכשל, והדבר יביא לתוצאה פחות טובה מהמצב הנוכחי (מי שהנושא אינו מוכר לו יכול לקרוא על כך ברשימות קודמות בבלוג זה). לכן יש כאן הצעה למפקח על הבנקים לנקוט במהלך הגנתי, שיוציא מראש את העוקץ של מיתקפה כוללת על עצם קיומה של העמלה.

למי שאיננו זוכר, התיקון לחוק הערבים (1993) שהביא לרבות מהרעות החולות של מערכת המשכנתאות כיום, התקבל בגלל שהבנקים התנהגו בקשיחות מוגזמת כלפי ערבים אישיים להלוואות שנקלעו לקשיים, ובגלל שאף אחד במערכת השלטונית לא התייחס אז ברצינות לסיכויי ההצלחה של יוזמתו של ח"כ שמעון שיטרית לתיקון החוק. כדאי להיזהר הפעם, ולהתכונן.

יום רביעי, 24 באפריל 2013

מדוע קבלת הפנים הצוננת לשר האוצר החדש?

אחת התופעות מעוררות המחשבה סביב כניסתה של הממשלה החדשה היא העויינות שבה התקבל שר האוצר החדש ע"י הציבור. עוד לפני שעשה מעשה, ואפילו לפני שפתח את פיו לומר משפט יחיד בנושא עליו הופקד, הוא כבר הותקף. והוא הותקף באכזריות וברוע: חביב התקשורת הפך בן-לילה לשנוא עליה. ניתן היה להבין מהמאמרים והכתבות בתקשורת שהוא עשה טעות כשהחליט לקחת על עצמו את התפקיד, שהתפקיד גדול עליו, שאין לו סיכוי להצליח בתפקיד, שהוא בא לייצג בציניות את האינטרסים של חבריו האמידים, שהוא אינו מבין כלום בכלכלה, שפקידי האוצר מנסים לשווא ללמד אותו כלכלה במהלך הדיונים על התקציב, שהוא מנותק מהמציאות וחושב שריקי כהן קיימת, ושהוא כ"כ ילדותי שהוא חושב לתקשר עם הציבור ישירות באמצעות הרשתות החברתיות במקום להשתמש לשם כך בכוהנים הגדולים של התקשורת - העיתונאים.
אני רוצה להציג דעה הפוכה. שמהלך הדברים עד כה, ובעיקר דרך התנהלותו של שר האוצר – מעוררים תקווה.
יאיר לפיד שקל לפני שקיבל על עצמו את תפקיד שר האוצר. הוא הרים את הכפפה למרות כל הדעות שפורסמו בעיתונות שמהלך זה שקול להתאבדות פוליטית. הוא זכאי לרחש של הערכה על האומץ והנכונות ליטול את האתגר. בהתבטאויותיו הציבוריות הראשונות אנו רואים שהוא אינו נביא זעם שבא להוכיח את העם (מישהו זוכר את "משוגעים! רדו מהגג!"?) – הוא בא להנהיג. הוא בא לחלץ את המשק מהמשבר הפתאומי שאליו נקלע ולהשיב אותו אל תוואי של יציבות וצמיחה. אצלו לא מדובר ב"גזירות כלכליות" – ביטוי שקרי האהוב כל-כך על התקשורת – אלא בצעדים כלכליים שישיבו אותנו לאיזון. לדבריו, אנו לא עוברים מתקופת שפע לתקופת צנע: אנו רק מתקנים את טעות הניווט כדי לשוב לציר הנכון.
הבעיה הכלכלית הנוכחית של המשק הישראלי אינה בעיה קריטית. אנו לא במשבר ולא על סף משבר. אין מדובר בקריסה של המערכת הפיננסית (איסלנד, קפריסין), לא בתעשיות כבדות ומיושנות שדורשות רפורמות מכאיבות (תעשיות הרכב של ארה"ב), ולא במשק הלכוד בידי איגודים מקצועיים חונקים (בריטניה של ימי תאצ'ר). כל מה שמדובר בו הוא בעיה תקציבית: חריגה מסוימת של הוצאות הממשלה וירידה חדה, בחלקה בלתי צפויה, של הכנסות הממשלה. סדר הגודל של החריגה מהגירעון המתוכנן מחייב אותנו לנקוט מיידית בצעדים כלכליים כדי שלא להתדרדר למשבר אמיתי, אבל סדר גודל זה אינו מחייב ניהול משברי: ישנם מספיק סעיפי תקציב שניתן לטפל בהם כדי להחזיר את הגירעון לגודל רצוי. יש אפילו דרגות חופש מספיקות כדי לבחור באילו מבין סעיפי תקציב נרצה להכניס שינויים – לא מדובר בשריפה ולא במצב חירום, ואין צורך בצעדים דרקוניים. אז יכול אמנם להיות שיש ויכוח מקצועי/חברתי לגבי תמהיל הצעדים הנכון, אבל זה רק ויכוח חיובי; לוקסוס של כלכלה יציבה.
ניצול הזמן ע"י הממשלה החדשה נראה טוב. היא ניגשה מיד לטפל בהסכם "שמיים פתוחים", והיא מקבלת החלטות מיידיות בנושא התקציב. זהו שינוי עצום לעומת הממשלה הקודמת, שעסקה בדחיית הקץ. גם האווירה שונה: אין נאומי חורבן, אין הטחת אשמה (לפחות לא מוגזמת) בממשל הקודם, ואין שחצנות. ולא שלא היה מקום להטחת האשמות: יש שאלות נוקבות שאפשר היה להפנות לפיקוד הכלכלי הקודם לגבי הדרך בה נוצרה הבעיה הנוכחית, שגורמת לכך שבמקום לעסוק ברפורמות כלכליות צופות-עתיד שינציחו את חותמו, כיאות לשר אוצר חדש – השר עסוק להוותו בחילוץ המשק מהטעויות שעשו קודמיו. וגם אין יומרות משיחיות: השר החדש נשען על טובי היועצים והכלכלנים בישראל ועל דעות מקצועיות מקובלות – הוא אינו מביא למשרד האוצר כוכבים חיצוניים הזויים (זוכרים?) ואינו מתיימר להמציא חוקים חדשים של "כלכלה נכונה".


המשימה היא עדיין אדירה, למרות שלא מדובר במשבר. פרט לבעיה המיידית של הגירעון התקציבי יש למצוא דרך – בכפוף למגבלת התקציב – לרפא את חולייה של המערכת בכל הנוגע למערכות הציבוריות: חינוך, בריאות, תחבורה, שירותי רווחה. זה לבד פרויקט אדיר. מעבר לכך יש לקדם פני רעה אפשרית במקרה שיחול מפנה לרעה במצב הכלכלה העולמית: לשמור על גירעון ממשלתי נמוך, על תוואי יורד של חוב חיצוני, על יציבותה של המערכת הפיננסית ועל יציבות המטבע הלאומי. ויש להמשיך במאבק להגברת התחרות במשק ע"י פירוק פירמידות השליטה, מלחמה במונופולים, ופתיחת השוק המקומי ליבוא.


לא יקרה לנו שום דבר רע אם במקום לשרוק שריקות בוז לפני שהמשחק התחיל – נשב רגע בשקט וניתן צ'אנס. תמיכה בזעקות אופוזיציוניות רפלקסיביות לא תעזור, ואולי תפריע. אין שום בעיה של ישראל שיכולה להיפתר ע"י ליבוי שנאה כלפי העשירון/מאיון/אלפיון העליון, כאילו יש בשנאה עצמה יכולת ריפוי. אין שום דבר שנוכל לקדם אם נתמוך, כציבור, במלחמתם של הוועדים הגדולים כנגד הניסיון להקטין את יכולתם להכתיב לממשלה את תנאי העסקתם. אין שום דבר טוב שיצמח מכך שנאמץ את הדעה שהפטור ממס על קרנות ההשתלמות הוא-הוא מה שמבטיח לשכבות החלשות את קיומן. אז אולי נתנגד לרגע לניסיונות להלהיט את דעת הציבור נגד כל צעד של הממשלה וננסה להקשיב למה שאומרים לנו. ונדמה לי שמה שאנחנו שומעים כעת בדיונים על הצעדים הכלכליים מקובל פחות או יותר על רוב הכלכלנים.

ולגבי העובדה ששר האוצר החדש כותב פוסטים ב"פייסבוק": עשינו כנראה משהו טוב בגלגול קודם שבגללו אנחנו מקבלים שר דמוקרטי. כזה שחושב שהשררה לא ניתנה לו ע"י בורא עולם, אלא הופקדה בידיו בידי בוחריו. שהוא מחויב להם. שהוא מחויב להגיע להישגים עבורם. שהוא רוצה לדווח להם מה הוא עושה עבורם. שהוא שליח ציבור. כל מי שמבלה שעותיו בפקקי תנועה, בתורים במשרדי הממשלה, בהמתנה לשירותי בריאות – שיזכור שנבחריו עד היום כבר מצאו דרך לחיות בפלנטה אחרת משלו. שהם אינם עומדים בפקקים – ניידות משטרה מפנות להם את הכבישים או שהם בכלל מובלים במסוקים. אז אם יש שר אחד ששומר על קשר עם שולחיו (ואולי גם זה רק לזמן מוגבל, עד שיתרגל לשררה) – אז צריך לכעוס וללעוג? מישהו באמת חושב שריקי כהן לא קיימת?

יום שישי, 12 באפריל 2013

המהלך לביטול עמלת סילוק מוקדם: סיכום ולקחים

ברשימה הקודמת בבלוג זה (ראו כאן) הובא נוסח הפנייה של צוות התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב לנגיד בנק ישראל. כזכור, המהלך הצוות שם לו למטרה לבטל את עמלת הסילוק המוקדם (דמי היוון) הנהוגה בישראל, או לחילופין לשנות את הנוסחה שקבע נגיד בנק ישראל לחישוב העמלה. מהלך זה הצליח חלקית: המפקח על הבנקים אכן שינה את הנוסחה, אבל לא ניאות לבטל את עמלת הסילוק המוקדם.

כפי שהבטחתי באותה רשימה, להלן כמה הערות שלי לגבי עצם הפנייה, תכנה ומסקנות מוצעות מתגובת בנק ישראל.

האמנם השינוי בסביבה הכלכלית שומט את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם?
בסעיף 2 בחוות הדעת מוצגת הטענה הבאה: עמלת הסילוק המוקדם (דמי היוון) במתכונתה הנוכחית (לפני אותו תיקון הייתה נוסחה קודמת, שונה לגמרי) נקבעה כדי להגן על הבנקים מפני מיחזור המוני של הלוואות משכנתא לאור הירידה הדרמטית שחלה בשיעורי הריבית בסוף שנות ה-80'; בגלל שינוי הנסיבות הכלכליות - כך לדברי כותבי חוות הדעת - אין עוד צורך בעמלה זו.

החלק הראשון של הטענה נכון עובדתית (ראה רשימות קודמות בבלוג זה). אבל אין קשר בין המניע שהביא לשינוי נוסחת העמלה לבין הטענה שהעובדה שהתרחקנו מאותה צניחה של שיעורי ריבית שומטת את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם. עולה כאן  שאלה: מי שממחזר הלוואה בתקופה שבה שיעורי הריבית נמוכים מאשר במועד שבו נטל את ההלוואה, מנצל את האופציה לסילוק מוקדם המוקנית לו בחוק הבנקאות - למימוש רווחי הון; הוא מנצל מצב שוק לטובתו על-חשבון המלווה; האם יש סיבה לאפשר ללווה לממש את האופציה מבלי לפצות את המלווה על הנזק שגרם לו? הרי לא הרצון לאפשר לו לממש רווחי הון הוא שעמד ברקע הסעיף בחוק המאפשר ללווה לסלק את ההלוואה לפני תום תקופתה, אלא המחשבה שייתכן שמצבו של משק הבית ישתנה במהלך תקופת ההלוואה והוא ירצה לשנות את מצבו כלווה! אם, כתוצאה משינוי מצב השוק, מימוש זכות חוקית זו של הלווה כרוך בגרימת נזק למלווה - האם זכותו אינה מותנית בכך שלא יגרום נזק לאחר? האם הוא חייב להיות פטור מלשאת בנזק זה? ואם המניע האמיתי של הלווה לבצע סילוק מוקדם של ההלוואה הוא בכלל כלכלי טהור  - ניצול ירידת הריבית בשוק למימוש רווחי הון בדרך של מיחזור הלוואה, להבדיל ממניע לא-כלכלי כמו העובדה שהגיע לידיו סכום כסף לא צפוי והוא מעוניין להקטין את התחייבויותיו בהתאם - האם פטור מתשלום העמלה באמת משרת את הכוונה המקורית של החוק?

זאת, ועוד: אם המלווה (בנק, או בשיטה האמריקנית: משקיע מוסדי) ידע מראש שכל ירידת ריבית תגרום לו למימוש הפסד הון  - האם הוא לא ידרוש פיצוי מראש בגין חשיפה זו לסיכוני ריבית? יוצא אפוא שפטור מעמלת סילוק מוקדם יביא לייקור המשכנתא עבור כל הלווים - לא רק מי שיממש את זכותו לסילוק מוקדם לצורך מיחזור. מהי ההצדקה לכך שעלות האופציה תוטל על כלל הלווים ולא על אלו שירצו לממש אותה?

אני סבור, לכן, שטענה זו אינה קבילה. הזכות החוקית של הלווה לסלק את חובו (כולו או חלקו) לפני תום תקופת ההלוואה אינה יכולה להוות הצדקה, כשלעצמה, לכך שהלווה יוכל לנצל שינויים במצב השוק לטובתו-הוא על חשבונו של המלווה. יש הצדקה לכך שהמלווה יהיה מוגן כנגד שינויים בלתי צפויים במצב השוק, כי אחרת הוא ייאלץ לגלם סיכון זה במחיר ההלוואה (שיעור הריבית).

האם יכולת ההבנה המוגבלת של הלווה היא בסיס סביר לדרישה לביטול העמלה?
סעיפים 6-10 בחוות הדעת עוסקים בטענות על כך שהלווה המצוי אינו מודע למשמעות האמיתית של עמלת הסילוק המוקדם בגלל סיבוכיות והעדר אינפורמציה, בגלל שמדובר כאן בסעיף עלות סמוי, בגלל שההסברים הניתנים כיום ללווים במהלך הגשת הבקשה אינם מספיקים להם להבנת נושא העלות, ובגלל שבמציאות הנוכחית הבנק יכול בקלות יחסית לגדר את סיכון הסילוק המוקדם ובכך לייתר את הצורך בעמלה זו.

גם אם הלווה המצוי אינו מבין לעומק את מהות ההסכם עם הבנק - ואני מסכים עם הערכה כללית זו - עדיין אין בכך כדי להצדיק ביטול של העמלה. העמלה איננה תוספת עלות, אלא היא נוסחה לקיזוז רווחי הון שיכולים להיווצר ללווה באקראי, בגלל שינוי שהוא חיצוני למערכת היחסים שבין הלווה לבנק: שינוי במצב שוקי הכספים. כל מה שהלווה צריך להבין בשלב קבלת ההחלטה על נטילת הלוואה בריבית קבועה הוא העובדה הפשוטה שבמקרה של ירידת ריבית בשוק הוא לא יוכל ליהנות ממלוא רווח ההון באמצעות מיחזור ההלוואה, אלא לכל היותר מחלק מהרווח (עד 40%). אין כאן שום נזק עתידי סמוי ללווה.

בכלל, הטענה על חוסר כשירותו של משק הבית היא טענה מוכרת: לווים שנקלעו לקשיים נוטים לטעון כנגד הבנקים שהם לא הבינו את משמעות החוזה שחתמו עליו עם המלווה, או שמדובר על "אותיות קטנות" או שהם נאלצו לחתום על הסכם מקפח, וכו'. צריך תמיד לבדוק טענות אלו, אבל יש לזכור שמדובר בחרב-פיפיות: אם משקי הבית כל-כך חסרי הבנה - מדוע המחוקק מתיר להם בכלל ליטול חוב בנקאי בגובה של פי 3 או פי 5 מאמצעיהם? מדוע הוא מתיר להם להיכנס להתחייבות לשלם לבנק במשך 30 השנים הבאות סכום המגיע לרבע (ואפילו לשליש) מהכנסתם השוטפת? מדוע הוא מאפשר להם ליטול הלוואה במטבע זר (הלוואה דולרית) גם כאשר הכנסותיהם אינן קשורות למטבע זה? מדוע הוא מאפשר להם ליטול הלוואה בריבית משתנה כאשר אפשר להוכיח בקלות (באמצעות סקרים) שהם אינם מודעים למה שעלול לקרות לגובה התשלום החודשי? ולבסוף - מדוע המחוקק בכלל מאפשר להם לרכוש דירה ולא קובע כללים מגבילים ומבחנים אובייקטיביים לגבי משקי בית הרשאים לרכוש דירה? יכולנו גם "למתוח" טיעון זה לגבי כלל ההחלטות הפיננסיות של משקי הבית: מי בכלל נתן להם זכות לבחור אם לבטח את חייהם, לקבוע אם לחסוך לפנסיה, להשקיע בנכסים פיננסיים?

אבל כאן צריך להיזהר: נקודת המוצא של החברה המערבית הליברלית היא שזכות הבחירה נתונה לפרט, והאחריות לבחירה מוטלת עליו; החברה צריכה רק להבטיח שזכות בחירה זו לא תנוצל כנגדו ע"י חורשי רעתו בגלל חוסר אינפורמציה מבני או בגלל הונאה. קטונתי מלפסוק, אבל לא נראה לי שהלווים אינם מבינים את משמעות הסעיף שהם חותמים עליו.

האם הדוגמא האמריקנית אינה הוכחה לכך שאפשר לוותר על עמלת סילוק מוקדם?
כותבי חוות הדעת נדרשו לדוגמא משוק המשכנתאות האמריקני, שברובו קיים פטור מעמלת סילוק מוקדם (ראו סעיפים 15-19 בחוות הדעת). לעניין זה יש שתי נקודות שכדאי לשקול.

הנקודה הראשונה היא שכרגיל בכלכלה - אין ארוחות חינם. העובדה שלא קיימת עמלת סילוק מוקדם (דמי היוון) גורמת לכך שהספורט הלאומי בארה"ב הוא מיחזור הלוואות. ברגע שנרשמת ירידה של שיעור הריבית בשוק המשכנתאות - מתגברת התופעה של מיחזור. לתופעה זו יש "סף" - ברגע שרווח ההון הצפוי ממיחזור עולה על גובה העמלות התפעוליות הכרוכות בעצם המיחזור - אבל אין לו "תקרה": גל המיחזור מתעצם כששיעור הריבית ממשיך לרדת. התופעה מתעצמת ע"י העובדה שמבצעי המשכנתאות בארה"ב אינם ברוב המקרים בעלי החוב: המבצעים הם ברוקרים המבצעים הלוואות עבור אחרים (בדומה לסוכני ביטוח בישראל), או שהם גופים מתמחים המבצעים הלוואות לצורך מכירתן למשקיעים פיננסיים. המשקיעים האופייניים בשוק המשכנתאות בארה"ב הם משקיעים של כספי חיסכון עבור משקי בית (כספי פנסיה, ביטוח וכו'). לכן מבצעי משכנתאות פונים למשקי בית ומציעים להם לבצע מיחזור (הם גובים עמלה תפעולית בגין מיחזור), תופעה שאינה קיימת בישראל שבה בעלי החוב הם גם מבצעי המשכנתאות (הבנקים). מהי אם כן התוצאה הכוללת? ירידת ריבית גורמת בארה"ב לפעילות ערה של מיחזור שמטרתה מימוש רווחי הון ע"י משקי בית לווים, כשבצד השני של פעילות זו ניצבים משקי בית חוסכים שנכסיהם נפגעים כתוצאה מכך. האם החברה האמריקנית בכללותה יוצאת נשכרת מפעילות זו? אינני חושב כך.

את הנקודה השנייה נבין אם נלמד עוד תכונה מוזרה של מערכת המשכנתאות בארה"ב. קיימת שם, בניגוד למצב בישראל, אחריות מוגבלת של הלווה לפירעון ההלוואה: הלווה אינו חייב (חוקית!) לפרוע חוב מעבר לערך הנכס המשועבד כנגד ההלוואה. הסדר זה, המכונה Non-Recourse, פירושו שבמקרה שמחירי הדירות יורדים - הלווים יכולים להעביר את הבעלות על הדירות לידי הנושים ולהיות פטורים מתשלום יתרת החוב. האם הסדר זה טוב למשק? שוב: הוא יוצר מפלט ללווים, אבל ע"י העברת מלוא הנזק למלווים (או, במקרה האמריקני - למשקיעים). התוצאה היא הגברת סיכון האשראי למלווה, ולכן בהכרח ייקור הלוואת המשכנתא ללווה. מעבר לכך, זהו פתח ברור להקטנת היציבות של כלל המערכת הפיננסית: ירידת מחירי הבתים מאיימת על כלל המערכת. זהו כיום האיום הקשה ביותר על יציבות המערכת הפיננסית בארה"ב: בסוף 2011 כ-25% ממשקי הבית היו במצב שערך הבית שברשותם היה נמוך מגובה יתרת החוב, והייתה להם יכולת תיאורטית למחוק את חובם ע"י ויתור על ביתם. האם זה טוב למשק? הרי מדובר בפוטנציאל של קריסה כלכלית של חלק מהמערכת הפיננסית שיחייב את הממשל לחלץ אותו על-חשבון שאר משלמי המיסים!

אז מה בכל זאת אפשר ללמוד מהמהלך לביטול/שינוי הנוסחה של עמלת סילוק מוקדם?
ישנם כמה לקחים שאני מציע ללמוד מהמהלך:

1. אין בסיס משפטי לדרישה לביטול כולל של עמלת סילוק מוקדם -
בנוסחה של עמלת סילוק מוקדם היה פגם ברור, פגם שהוצג לראשונה בבלוג זה. הפגם הובלט ע"י כותבי חוות הדעת, הובן היטב ע"י אנשי בנק ישראל וטופל בהתאם. אין מצב דומה לגבי עצם קיומה של העמלה: להערכתי אין בסיס למהלך משפטי שכן אין בעמלה עצמה משהו המנוגד לחוק או לכללי הצדק.

2. יש בסיס לדרישה שתופנה כלפי המפקח על הבנקים לחייב את הבנקים להציע ללווים גם הלוואה הפוטרת אותם מעמלת סילוק מוקדם -
המצב שבו הבנקים מציעים רק הלוואות שבהן קיימת דרישה לעמלת סילוק מוקדם אינו סביר: הוא מעיד על כך שאין תחרות אמיתי בענף המשכנתאות. המפקח על הבנקים קבע אמנם נוסחה, אבל זוהי נוסחת מקסימום ובכל מקרה הוא לא חייב את הבנקים להפעילה, ובוודאי שלא במלואה. ואכן, באמצע שנות ה-90' נהגו הבנקים להציע ללווים אטרקטיביים פטור מעמלת סילוק מוקדם. היעלמותו של פטור זה היא בו-זמנית תוצאה והוכחה לכך שהבנקים אינם מקיימים תחרות חופשית ביניהם. ניתן לכן לתבוע מהמפקח על הבנקים שיחייב את הבנקים לכלול בסל ההלוואות שהם מציעים ללקוחותיהם גם הלוואות הפוטרות אותם מעמלת סילוק מוקדם. הפרש הריבית בין ההלוואות יבטא את הפרמיה שדורש הבנק כנגד החשיפה שלו לסיכוני סילוק מוקדם, והלקוחות יוכלו לבחור בין המוצרים.

מדוע זה חשוב? כי כיום לווים חוששים מעמלת הסילוק המוקדם (כן: גם בגלל שאינם מבינים לעומק את משמעותה) והם נוטים להמעיט בחלק ההלוואה בריבית קבועה שלא לצורך. הכנסת אופציה נוספת תאפשר להם להבחין בין יתרונות ההלוואה בריבית קבועה לבין אי האפשרות לממש רווח-הון במקרה של ירידת שיעורי ריבית בשוק.

3. בנק ישראל אינו הכתובת הנכונה ליוזמה - 
חוות הדעת שהוגשה לבנק ישראל היא לכאורה חוות-דעת משפטית, והוכנה ע"י קבוצה בחסות הפקולטה למשפטים. השאלה היא מדוע הכתובת לבקשה הוא בנק ישראל ולא ערכאה שיפוטית או הכנסת. מכל מקום, בנק ישראל התייחס בזלזול לפנייה הציבורית, השהה את תשובתו, התעלם לחלוטין מהבקשה לביטול מוחלט של העמלה (ראו פרוטוקול מישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת), ודיווח חד-צדדית על השינוי שהוא מתכוון להכניס בנוסחת החישוב של העמלה. כל זאת, כאשר הוא מודע כבר שנתיים לפחות לטעות שבנוסחה ולהצעות לתקנה ודוחה את הטיפול בנושא. בתקופה זו משקי בית רבים שילמו סכומים מיותרים כעמלת סילוק מוקדם. מסקנה אפשרית היא שבנק ישראל אינו הכתובת למהלכים מסוג זה: אם הדרישה היא משפטית - כדאי לכוון אותה לערכאה שיפוטית, שבכוחה להורות לנגיד הבנק להכניס שינויים בהוראות. אם הדרישה מבוססת על טובת הצרכן או על שיקולים של הגנה על הצרכן מפני הבנקים - כדאי היה לתעל אותה לדרג הפוליטי שתפקידו לקבוע את חוקי המשחק בדרך של חקיקה.

4. ליוזמה הציבורית צריך להיות המשך -
הצלחת היוזמה צריכה לגרום לחשיבה מחדש מה עוד לא תקין בהוראות בנק ישראל. אני משער ששני נושאים קופצים מייד לתודעה: האחד - התיקרה שקבע בנק ישראל לגבי חלק ההלוואה שניתן בריבית משתנה (עד 30%); השני - התיקרה שקבע בנק ישראל לגבי שיעור המימון (עד 75% לחסרי דיור, עד 70% למשפרי דיור ועד 50% לרוכשי דירה לצורך השקעה). בשני המקרים, הטענה של בנק ישראל (אני מעריך שבשניהם לא מדובר ביוזמה של המפקח על הבנקים אלא בזו של נגיד הבנק) שהוא דואג ליציבות מחירי הדירות ע"י ריסון האשראי הניתן לדיור מהווה פגיעה בזכויותיהם של משקי הבית: משקי הבית משלמים כיום ריבית גבוהה מידי בגלל המגבלה הראשונה, ואני מכיר אישית משקי בית חסרי-דיור שהמגבלה השנייה מונעת מהם רכישת דירה. אני מעריך שבשני המקרים הערוץ לפעולה הוא שאלה של העדפה: פנייה לבג"צ כנגד בנק ישראל, או הפעלת הרשות המחוקקת לנקיטת יוזמה.

יום שני, 8 באפריל 2013

הפנייה שהביאה לשינוי נוסחת עמלת הסילוק המוקדם

כפי שנכתב ברשימה הקודמת בבלוג זה, השינוי שקבע המפקח על הבנקים נגרם כתוצאה מפנייה של צוות התכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב בשיתוף עם דר' דני בן-שחר מהטכניון, שהוביל את המהלך. בעקבות פירסום הרשימה בבלוג קיבלתי מעו"ד אורה בלום, מרכזת הצוות, את נוסח הפנייה המקורי שנשלח לנגיד בנק ישראל ולמפקח על הבנקים ביום 1.5.2012, ואת הסכמתה לפרסמו בבלוג זה. להלן נוסח הפנייה, עם שינויים קלים שמקורם במיגבלות טכניות של העברה. את הערותי לגבי הפנייה אני שומר לרשימה נפרדת.



לכבוד                                                                                                                                                           
מר דוד זקן, המפקח על הבנקים
מר סטנלי פישר, נגיד בנק ישראל

א.נ.,

הנדון: עמלת פירעון מוקדם להלוואות מסוג משכנתא– בחינה והצעות

אנו, ד"ר דני בן-שחר, חוקר בטכניון – מכון טכנולוגי לישראל, בתחום מימון וכלכלת נדל"ן, והתכנית המשפטית לדיור, קהילה ומשפט מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב, פונים אליכם על סמך חוות הדעת המפורטת להלן, לבחון מחדש את הסדר עמלת הפירעון המוקדם על הלוואת משכנתא בריבית קבועה (להלן: "העמלה") הנהוגה היום בבנקים, כפי שנפרט בהרחבה בחוות דעת זו. לטענתנו יש לבטל באופן מוחלט את העמלה, או לחלופין לשקול את אימוץ ההסדרים שנקבעו ביחס לעמלת פירעון מוקדם ברפורמה האמריקאית "Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act", והתאמתם לשוק המשכנתאות הישראלי. רפורמה זו, שעוגנה בחוק הפדראלי בשנת 2010, בתגובה למשבר הכלכלי בשוק המשכנתאות שפרץ בשנת 2008, מטילה מגבלות משמעותיות על היקף העמלה ומשך הזמן שניתן לגבותה, ובמקרים מסוימים אף אוסרת עליה כליל.

בחוות-דעת זו יתוארו הפגמים הטמונים בעמלה, אשר מצדיקים לטענתנו בחינה מחודשת של ההסדר הקיים וכן יובאו מספר הצעות שלדעתנו יש לשקול בבואכם לבחון את הסדר חלופי:

1. המצב הקיים: סעיף 13 לפקודת הבנקאות, 1941 מקנה לכל לווה בהלוואת משכנתא המשמשת לדיור, זכות לפירעון מוקדם של ההלוואה בכל עת, בכפוף לתנאים המנויים בסעיף[[1]]. על-פי סעיף 3(3) לצו הבנקאות (עמלת פירעון מוקדם), תשס"ב 2002, תאגיד בנקאי רשאי להטיל עמלה בעת פירעון מוקדם של הלוואה בריבית קבועה שנתן לצורך רכישת דירת מגורים או במשכון דירת מגורים. הנוסחה המובאת בצו קובעת כי העמלה תחושב כהפרש בין התשלומים שטרם נפרעו כשהם מהוונים לפי הריבית הממוצעת על המשכנתאות, בניכוי אותם תשלומים כשהם מהוונים לפי שער הריבית שנקבעה בעת מתן ההלוואה.
2. שינוי בנסיבות המוניטאריות: העמלה בצורתה הנוכחית נקבעה על רקע תנאים כלכלים ששררו בשנות השמונים של המאה שעברה. בעבר, מקורות המימון של הבנקים למשכנתאות היו מוגבלים לפיקדונות של משקיעים מוסדיים לטווח ארוך. תנאי הפיקדונות ממקורות אלו לא היו ניתנים לשינוי. הואיל וכך, נוצר חשש שהירידה החדה שהתרחשה בשערי הריבית בתוך מספר חודשים מ-13% ל-6%-7%, תוביל למיחזור המוני של הלוואות משכנתא, אשר יסכן את יציבות הבנקים הכבולים בהתחייבויות בריבית גבוהה. חשש זה הוביל לתיקון הצו ולקביעת העמלה כפי שהיא היום, במטרה להגן על הבנק בגין הנזק העלול להיגרם לו ממחזור חובות. עקב נסיבות אלו אשר תוארו ע"י ביהמ"ש העליון בפס"ד בראשי [[2]], נדחו הטענות המשפטיות כנגד דרך הפעלת שיקול הדעת של נגיד בנק ישראל בקבעו את העמלה.[[3]]

אולם, הזמנים התחלפו והנסיבות כיום שונות בתכלית. ראשית, שערי הריבית במשק אינם מאופיינים בתנודתיות חריפה כבעבר. בשל כך, לא קיים חשש למחזור המוני אשר יאיים על יציבות המערכת הבנקאית. שנית, הבנקים  אינם קשורים עוד בהתחייבויות ארוכות טווח גרידא אלא תמהיל המימון שלהם כולל גם מקורות מימון לטווח קצר (כגון עו"ש, מט"ח, תיקי ני"ע ועוד). בניגוד למצב בעבר, מקורות אלו מאפשרים גמישות והתאמה לתמורות בשוק. כך, במקרה של ירידת שערי הריבית, חלק ממקורות המימון של הבנק יוזלו בהתאם. יתר על כן, מגוון האפשרויות לגידור סיכוני הריבית ולהקטנת הנזק הפוטנציאלי גדול מבעבר. שינויים אלו שחלו בתנאים המאקרו-כלכליים והמוסדיים, מסירים את החשש שהיה קיים ליציבות המערכת הבנקאית כתוצאה מפירעון מוקדם של משכנתאות. שינוי זה שומט במידה רבה את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם בכלל ובצורתה הנוכחית בפרט.

הפגמים  בעמלת הפירעון המוקדם במתכונתה הנוכחית:
3.  אף אם מטרתה של העמלה היא לפצות את הבנק בגין הנזק הנגרם לו עקב פירעון מוקדם בעת ירידה חדה בשערי הריבית, הרי שנוסחת החישוב הנוכחית אינה מקיימת מטרה זו. ניתן לראות דוגמא לכך במקרה בו אין שינוי בריבית הממוצעת על המשכנתאות. על-פי השיטה הנוהגת, לווה שלווה בשער ריבית גבוה מהריבית הממוצעת במשק, המבקש לפרוע את חובו מבעוד מועד, ייאלץ לשלם עמלה המחושבת לפי הפער בין גובה הריבית בהלוואה לבין הריבית הממוצעת על משכנתאות, חרף העובדה שלא אירע שינוי בשערי הריבית במשק. במקרה כזה ביכולתו של הבנק להלוות את הסכום הנפרע בתנאים זהים (בממוצע), להשיג תשואה זהה וכך לזכות בכפל הכנסה – פעם אחת על-ידי תקבולי הריבית מן הלווה החדש, ופעם אחרת על-ידי עמלת הפירעון המוקדם.
4.  פיצוי הבנק במצב של היעדר הפסד. פגם נוסף עליו ניתן להצביע נובע מהשקלול הלא ראוי של פרמיית הסיכון של הלווה הספציפי בחישוב גובה העמלה. העמלה תלויה, כאמור, בין היתר, בריבית אשר נקבעה ללווה ספציפי, ומשקפת את פרופיל הסיכון שלו במעמד נטילת ההלוואה. לפיכך, ככל שאולם, הזמנים התחלפו והנסיבות כיום שונות בתכלית. ראשית, שערי הריבית במשק אינם מאופיינים בתנודתיות חריפה כבעבר. בשל כך, לא קיים חשש למחזור המוני אשר יאיים על יציבות המערכת הבנקאית. שנית, הבנקים  אינם קשורים עוד בהתחייבויות ארוכות טווח גרידא אלא תמהיל המימון שלהם כולל גם מקורות מימון לטווח קצר (כגון עו"ש, מט"ח, תיקי ני"ע ועוד). בניגוד למצב בעבר, מקורות אלו מאפשרים גמישות והתאמה לתמורות בשוק. כך, במקרה של ירידת שערי הריבית, חלק ממקורות המימון של הבנק יוזלו בהתאם. יתר על כן, מגוון האפשרויות לגידור סיכוני הריבית ולהקטנת הנזק הפוטנציאלי גדול מבעבר. שינויים אלו שחלו בתנאים המאקרו-כלכליים והמוסדיים, מסירים את החשש שהיה קיים ליציבות המערכת הבנקאית כתוצאה מפירעון מוקדם של משכנתאות. שינוי זה שומט במידה רבה את הקרקע מתחת להצדקת עמלת הפירעון המוקדם בכלל ובצורתה הנוכחית בפרט.
מרכיב פרמיית הסיכון בהלוואה המקורית גבוה יותר, כך העמלה בעת מימוש הפירעון המוקדם גדלה בהתאמה. אולם בעת פירעון ההלוואה, אין נפקות לסיכון שהוערך על-ידי הבנק לגבי לווה זה ביום לקיחת ההלוואה. סיכון, מעצם טבעו, צופה פני עתיד; הואיל והלקוח פורע את חובו, הרי שאלמנט אי-הוודאות בטל, ואין הצדקה לפצות את הבנק על סיכון שחדל מלהתקיים.
5.  הפליה בין לווים. שקלול של הריבית האישית בחישוב עמלת הפירעון המוקדם מעורר חשש להפליה בין לווים חזקים (אלה המציגים במקור איתנות פיננסית) לבין לווים חלשים יחסית. פרמיית הסיכון על ההלוואה נקבעת על-פי היכולת הצפויה של פירעון החוב, אשר תלויה בעיקרה בפרמטרים כגון רמת ההכנסה השוטפת של הלווה, מצבת נכסיו וכיוצ"ב. לכן, הלוואה בריבית גבוהה מעידה, על-פי רוב, על איתנות כלכלית פחותה. בהתאם לכך, לווים חלשים ישלמו עמלת פירעון מוקדם הגבוהה מהעמלה שתשולם על-ידי לווים חזקים במועד הפירעון המוקדם. דוגמא בוטה לכך ניתן לראות במקרה בו חלה ירידה בריבית הממוצעת על המשכנתאות: לווה שלווה בשער ריבית נמוך מהממוצע לא יחויב בתשלום עמלה בעת הפירעון המוקדם, שעה שלווה שלווה בריבית גבוהה מן הממוצע יהיה חייב באותו מקרה בעמלה (שתיגזר מההפרש בין הריבית האישית שלו לבין הריבית הממוצעת במשק). השוני בגובה העמלה מוביל לכך שלווים בעלי פרמיית סיכון גבוהה נושאים בעול כבד יותר מאשר לווים בעלי פרמיית סיכון נמוכה. זאת, על אף שאין כל הצדקה שלווים שונים ישלמו עמלה שונה, במיוחד כשמטרת העמלה לפצות על ירידת הריבית הממוצעת במשק שאינה תלויה בלווה הספציפי.
כפועל יוצא, שקלולה של הריבית הספציפית בקביעת גובה העמלה יוצר אי-שוויון בין בעלי סיכון אשראי שונים, ובפרט בין לווים חזקים ללווים חלשים. הבחנה זו בין לווים חזקים לחלשים הינה רגרסיבית ויש בה הפליה פסולה הפוגעת בזכות לשוויון, שכן אין שונות רלוונטית המצדיקה אותה בעת מועד פירעון ההלוואה.
6. פערי מידע. בעת בחינת הפתרונות לבעיות שתוארו לעיל, יש לתת את הדעת לפערי המידע בין הלווים לבין הבנק. מיותר כמעט לציין כי לבנק יתרונות רבים לעומת הלווה, ביניהם ניתן למנות מומחיות בתחום הפיננסי, נגישות למאגרי מידע המאפשרים ניתוח סטטיסטי מפורט של סיכונים, אמצעי הגנה מתקדמים (כגון ריבוי מקורות מימון ומכשירים פיננסיים המאפשרים גידור סיכונים). לעומתו, לווה הלוואת משכנתא סביר, חסר ניסיון בשוק המשכנתאות ובדרך-כלל אינו מסוגל להעריך ולתמחר את הסיכונים המוטלים עליו בעת לקיחת המשכנתא. התנהגותו של הלווה מתנהלת לרוב בהעדר מידע וכלים הנדרשים לניתוחו לצורך קבלת החלטות מושכלת.[[4]] בנוסף, מחקרים מראים כי הלווה הטיפוסי מושפע מהטיות פסיכולוגיות כגון אופטימיות-יתר בנוגע לתנאי שוק עתידיים ויכולתו לעמוד בהחזר תשלומי ההלוואה; זאת, לצד נטייה לחשיבה קצרת-טווח שעה שהלוואת משכנתא דורשת שיקולים ארוכי-טווח.[[5]] פערים אלו מתבטאים ביתר שאת בכל הנוגע לעמלת פירעון מוקדם הכוללת משתנים רבים וסבוכים הצופים פני עתיד (כגון שיעור הריבית בעתיד, וחישוב יתרת התשלומים). תמחור העמלה בעת נטילת ההלוואה מבוסס על אומדנים ארוכי-טווח ומצריך חישובים מורכבים שללווה אין את היכולת והכישורים לעקוב אחריהם. בעיה זו מחריפה כאשר מדובר באוכלוסיות מעוטות יכולת, הואיל ולאוכלוסיות אלה אין את היכולת הכלכלית לגשר על פערי המידע באמצעות פנייה לגורמים מקצועיים (כגון יועצי משכנתאות).
7. עמלת הפירעון המוקדם מהווה אם כן רכיב "שקוף" שאינו נלקח בחשבון על-ידי הלווה בחישוב עלות החוב במעמד נטילת ההלוואה. מצב זה פוגע ביעילות השוק שכן המחיר האמיתי של ההלוואה לא נלקח בחשבון על-ידי הלווה. יתר על כן, נפגעת גם הקצאת המקורות היעילה במשק שכן, בדיעבד, נטל העמלה מסכל פירעונות מוקדמים אף אם אלה כלכליים.
8.  יש לציין כי בניסיון לגשר על הפערים המתוארים לעיל, צו הבנקאות (עמלת פירעון מוקדם) תוקן בשנת 2002 ובין היתר הטיל בס' 12 חובה על הבנק להמציא ללווה דף הסבר בעניין הפירעון המוקדם. ברם, אין באמצעי זה כדי לתת מענה הולם לבעיה המתוארת, מהטעמים הבאים: ראשית, דף ההסבר מפרט דוגמאות לעמלה שתחויב עקב הפירעון המוקדם, אשר מתייחסות להלוואה היפותטית, ואינן מאפשרות ללווה להבין מה גובה העמלה שבה הוא עצמו יחויב אישית. אמנם ניתן לפרט עמלות אפשריות להלוואה הספציפית, אך מלבד העובדה שמדובר בהערכות הבנק לגבי ריביות עתידיות, הרי שפתרון זה יגרור את הגדלת הררי המידע הנכללים במסגרת חוזה ההלוואה. הצפת הלווה במידע מעצימה את הקשיים שבהבנת תנאי ההלוואה בכלל, ואת עמלת הפירעון המוקדם בפרט, ועל כן אינה מהווה חלק מהפתרון, אלא נדבך נוסף בבעיה. בנוסף, דף ההסבר עושה שימוש במונחים שאינם נהירים ללווה הטיפוסי, ואף יותר מזאת, לווים רבים אינם שולטים בשפה העברית ואו אינם יודעים קרוא וכתוב.[[6]]
9. מהאמור לעיל נובע כי בניגוד ללווה, הבנק מסוגל לתמחר באופן נאות את הסיכונים ולהתגונן היטב מפניהם, בעוד שהלווה נותר חשוף ופגיע וחסר את המידע הנחוץ לו לקבלת החלטה מושכלת שיש לה השלכות כבדות משקל על חייו ועל עתידו.
10. הטענות כפי שהובאו לעיל, מחייבות לדעתנו בחינה מחודשת של הסדר עמלת הפירעון המוקדם. להלן מספר הצעות שאנו סבורים שיש לתת עליהן את הדעת:

ביטול עמלת פירעון מוקדם:
11.  עמלת הפירעון המוקדם היא עמלה מורכבת ההופכת את חוזה המשכנתא, שהוא חוזה סבוך מעיקרו, לסבוך אף יותר. זאת, עקב היותה כרוכה בחוסר ודאות המחייבת שימוש באומדנים והסתברויות. ביטולה של עמלת הפירעון המוקדם והטלת איסור על חיובה יביאו לטענתנו לבהירות טובה יותר ביחס לתנאי המשכנתא; וכפועל יוצא, לקבלת החלטות מושכלת יותר על-ידי הלווים בעת נטילת הלוואת המשכנתא.
12. טענה אפשרית כנגד דרך פעולה זו תתייחס לאופן השפעתה על הריבית בעת נטילת ההלוואה. על-פי טענה  זו, ביטול העמלה עלול להביא להעלאת הריבית על המשכנתאות כך שתגלם גם את ערכה של עמלת הפירעון המוקדם, ובאופן זה נמצא פוגעים בציבור הלווים. לטענתנו, אף אם תרחיש כזה אכן יתממש, אין בחשש זה נימוק משכנע להשארת המצב על כנו. לאור העמימות, פערי הידע וחוסר יכולתם של לווים להעריך את המשמעות הכלכלית של קיום העמלה, אנו סבורים שדווקא גילום העמלה בשער הריבית תהפוך אותה לשקופה יותר וניתנת להבנה ולשקלול על ידי הלווים. במקרה שאכן יגולם ביטול העמלה בגובה הריבית של ההלוואה, הדבר יקנה ללווים יכולת השוואה מדויקת יותר בין סוגי ההלוואות המוצעות על-ידי הבנקים השונים, כך שהחלטתם תהיה מבוססת על מידע גלוי ולא על חישוב רכיבים נסתרים. כתוצאה מכך היא תוביל לבחירת ההלוואה המתאימה ביותר לצרכיהם ואף תייצר בעקיפין תחרות הוגנת יותר בין הבנקים.
13. יתר על כן, ביטול העמלה יוביל לפתרון יעיל וכלכלי יותר. הואיל ולבנק יתרון יחסי בגידור הסיכון הכרוך בפירעון מוקדם, העלייה האפשרית בריבית עקב ביטול העמלה עדיפה על תוחלת העמלה שנאלץ לשלם הלווה הפורע את חובו בפירעון מוקדם.
14. ככל שיימצא לנכון שאין לבטל באופן מוחלט את עמלת הפירעון המוקדם, אנו סבורים שיש  לבחון את אימוץ העקרונות הבסיסיים של ההסדר החדש שהונהג לאחרונה בארה"ב כאמור להלן.

התאמה של ההסדר האמריקאי לשוק המשכנתאות הישראלי:
15. במהלך שנת 2010 נחקק חוק "Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act" שיישם רפורמה ברגולציה הפיננסית בארצות הברית כתגובה למשבר הכלכלי שפרץ בשנת 2008. במסגרת פרק XIV לחוק נערכו שינויים נרחבים ברגולציה על משכנתאות, ובפרט שינויים המתייחסים לעמלות פירעון מוקדם. רפורמה זו אוסרת הטלת עמלות פירעון מוקדם פרט להלוואות פריים בריבית קבועה שהן בסיכון נמוך (הלוואות המכונות "Qualified Mortgage"). אך גם כאשר מדובר בהלוואות פריים בריבית קבועה חלות מגבלות משמעותיות על העמלה ומשך הזמן שמותר לגבותה. להלן התיאור של עיקרי הרפורמה בתחום עמלת הפירעון:
16. הרפורמה מבחינה בין שני סוגים של משכנתאות למגורים: הלוואות שהינן "Qualified Mortgage" והלוואות שאינן כאלה. על הלוואת "Qualified Mortgage" לעמוד בשורה של קריטריונים,([7]] הקובעים כי מדובר בהלוואה בעלת פרופיל סיכון נמוך. בהלוואת משכנתא שאינה "Qualified Mortgage", שהיא במהותה הלוואה בעלת פרופיל סיכון גבוה, חל איסור מוחלט לכלול עמלת פירעון מוקדם.[[8]]
17. לגבי הלוואת משכנתא שהוגדרה כ-"Qualified Mortgage" ניתן לקבוע עמלת פירעון מוקדם, אך חלות מגבלות משמעותיות על היקף ומשך העמלה המותרת[[9]]: בשנה הראשונה, עמלת הפירעון מוגבלת ל- 3% מסך ההלוואה שטרם נפרעה, בשנה השנייה היא מוגבלת ל- 2%, בשנה השלישית ל- 1%, ואילו מהשנה הרביעית ואילך חל איסור מוחלט על עמלות פירעון מוקדם.
18.   סעיף נוסף ברפורמה קובע כי בכל הצעת הלוואת משכנתא שיש בה רכיב של עמלת פירעון מוקדם חלה חובה על המלווה להציע הלוואה זהה (מבחינת גובה הקרן ותקופת ההלוואה) ללא עמלת הפירעון המוקדם.[[10]] בצורה זו הלווה יכול לקבל אומדן ברור לגבי שווייה הכספי של עמלת הפירעון המוקדם, גם במקרים המוגבלים שבהם ניתן להחיל אותה בחוזה ההלוואה.
19.  אנו סבורים כי יש לבחון רפורמה זו ולשקול את אימוצם של הרציונאלים העומדים בבסיסה עם שימת דגש על סוג ההלוואות עליהן היא חלה, היקף העמלה וזמן תחולתה, ותוך התאמה לתנאי השוק הבנקאי בישראל.

שינוי שיטת החישוב של העמלה:
20. כאמור לעיל, חישוב עמלת הפירעון המוקדם מביא בחשבון את הריבית הספציפית (ובכלל זה את פרמיית הסיכון הספציפית האפריורית) של פורע המשכנתא. ככל שעמלה זו תמשיך לחול, ההגנה על הבנק מפני ירידת ריבית חדה במשק צריכה לבוא לידי ביטוי לדעתנו לכל היותר בפיצוי בגין הפרש הריביות הממוצעות על משכנתאות, מבלי להתחשב בסיכון הספציפי האפריורי של הלווה. הווי אומר, נציע את שינוי הנוסחה כך שתפצה את הבנק בגין ירידת הריביות כפער בין הריבית הממוצעת ביום לקיחת ההלוואה לבין הריבית הממוצעת ביום הפירעון המוקדם. באופן זה, כלל הלווים יישאו בנטל בצורה שווה.

סיכום:
21. חוות דעת זו מפרטת את הפגמים המצויים בהסדר עמלת הפירעון המוקדם הקיים ומציעה מספר פתרונות אפשריים לשינוי המצב.
22. לטענתנו, עמלת הפירעון המוקדם היא תוצר לוואי של נסיבות היסטוריות שאבד עליהן הכלח ואין לה כל הצדקה כלכלית, משפטית וחברתית במציאות המשק הישראלי כיום.
23. בנוסף, הסדר עמלת הפירעון המוקדם במתכונתו הנוכחית אינו עומד בכללי הסבירות המצופים מהבנקים, פוגע ביעילות הכלכלית ואף פוגע בזכות לשוויון של לווים חלשים, באמצעות נוסחת החישוב שנקבעה לו.
24. לאור הטענות המועלות לעיל, יש לבחון את ביטולו של ההסדר הקיים, או לחלופין לערוך בו שינויים משמעותיים, כפי שמוצע לעיל.
.
בכבוד רב,
                                                                                
     אורה בלום, עו"ד                             פרופ' נטע זיו                                                       ד"ר דני בן-שחר
     התכנית לדיור, קהילה ומשפט,  הפקולטה למשפטים אונ' ת"א                         טכניון – מכון טכנולוגי לישראל

חוות דעת זו נכתבה בסיוע של הסטודנטים חננאל לוי, עדן עוזרי וליאור קדרון מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב. פרופ' רון חריס (דקאן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב) ופרופ' אורן בר-גיל (מאוניברסיטת ניו יורק) ייעצו בהכנת חלקים בחוות-דעת זו אך אינם בהכרח שותפים לכל מסקנותיה.
העתק:
העתק: צ  צוות עבודה בין-משרדי לבחינת הגברת התחרותיות בשוק הבנקאות                                         
            בנק ישראל.

 הערות:
[1] "מי שקיבל מתאגיד בנקאי הלוואה לשם רכישת דירת מגורים או במשכון של דירת מגורים, רשאי, על אף כל הסכם הקובע אחרת, לפרעה לפני המועד שנקבע לפירעונה בתנאים אלה:
  (א) סכום הפירעון המוקדם לא יפחת מעשרה אחוזים מהסכום המקורי של ההלוואה או מעשרה אחוזים מיתרת ההלוואה בצירוף הריבית והפרשי ההצמדה שנצברו ולא נפרעו עד יום הפירעון בפועל, לפי הגבוה;
  (ב) התאגיד הבנקאי רשאי להתנות פירעון מוקדם כאמור בתשלום עמלה בתנאים ובשער שקבע הנגיד בצו לאחר התייעצות עם הועדה ובאישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת".
[2] בג"צ 3627/90 בראשי נ' נגיד בנק ישראל, עמ' 119.
[3]  שם, עמ' 121.
[4]  ראו, למשל, Oren Bar-Gill, The Law, Economics and Psychology of Subprime Mortgage Contracts, 94 Cornell Law Review 1073 (2009).
[5]  שם.
[6] ראו Ben-Shahar, O., and C. Schneider, The Failure of Mandated Disclosure, 159 U. of Penn. L. Rev. 647 .(2011)
[7] Subtitle A, Sec 1412, 2(A).
[8] Subtitle A, Sec 1414, C(1)(A).
[9] Subtitle A, Sec 1414, C(3).
[10] Subtitle A, Sec 1414, C(4).