על מה ההתרגשות?
בימים האחרונים התבשרנו שההחלטה על הקמת מערכת לדירוג אשראי צרכני - אולי הרפורמה החשובה ביותר כיום בתחום הבנקאות הקמעונאית - נדחתה והיא לא תיכלל בחוק ההסדרים שמשרד האוצר מתכנן להביא לאישור הכנסת בחודש נובמבר השנה. ההתנגדות להכללת הרפורמה בחוק ההסדרים הגיעה, כך ניתן להבין מהתקשורת, ממשרד היועץ המשפטי לממשלה ומבנק ישראל. הנימוק שניתן להתנגדות זו הוא שמדובר בחוק מורכב שיש צורך לדון בו באופן מעמיק, ולכן ראוי שיזכה להליך חקיקה נפרד.
ההנמקה שצוטטה נשמעת מכובדת ואחראית. אשרינו, שזכינו לכך שגופים כה אחראיים כמו משרד המשפטים ובנק ישראל יגוננו עלינו מפני מהלכים נמהרים. אבל האם מדובר כאן רק בהפרדת הדיון - צעד טכני כשלעצמו - או שמדובר כאן בהיענות (גם אם פסיבית) ללחצים שמטרתם האמיתית היא לאפשר למתנגדיה של הרפורמה לעקר חלקים חשובים ממנה? קשה לי לקבוע. מהתקשורת עולה שמשרד האוצר, שיזם את הרפורמה, חושש שההפרדה תשחק לידי מתנגדי הרפורמה, וההתנגדות לרפורמה תביא לדחייה ארוכת-טווח שלה. הוא מצהיר, לכן, כי הצעת החוק תוגש אמנם לאישור הכנסת בנפרד מחוק ההסדרים אבל באותו מועד שבו יתקיים הדיון על תקציב המדינה.
לפני שנקבל את ההסברים המקצועיים של היועץ המשפטי לממשלה ובנק ישראל על הצורך לדון בהיבטים של הגנת הפרטיות (משרד המשפטים) ובהשלכות של השימוש בדירוג אשראי (בנק ישראל) קודם למהלך החקיקה, כדאי לזכור שהיוזמה להקמת מערכת דירוג צרכני החלה - לפי מיטב ידיעתי - כבר בתחילת שנות ה-90'. ביוזמה זו היו מעורבים אז גורמים מסחריים מארה"ב (שעוסקים בתחום של איסוף מידע צרכני ודירוג סיכונים) ומשרדי עו"ד מקומיים, שחברו כדי ליזום הקמת חברה לדירוג סיכוני לווים בישראל, ובמגעים שהתקיימו השתתפו אז גם נציגי בנק ישראל. בסופו של דבר יוזמה זו נבלמה, כיון שהיא נתקלה בהתנגדות נמרצת של הבנקים הגדולים בישראל. אני מעריך שהסיבה להתנגדות הבנקים היא שבגלל גודלם ואופי פעילותם המגוונת יש בידם אינפורמציה מקיפה על התנהגותם הפיננסית של הלווים, והם סרבו לחלוק אינפורמציה זו עם הבנקים למשכנתאות (שהיו באותם שנים בנקים עצמאיים) או עם כל מתחרה בנקאי. התוצאה הייתה שלאחר כ-10 שנים - בתחילת העשור שעבר - נחקק אמנם חוק נתוני אשראי ("חוק שירות נתוני אשראי, התשס"ב - 2002"), אבל זהו נוסח שדולל עד כדי כך שלא נותר בו כמעט כלום מהכוונה המקורית, ולא ננקט המהלך להקמת חברה ציבורית לדירוג אשראי קמעונאי. לכן, מבחינת משרד המשפטים ובנק ישראל אין מדובר כאן ביוזמה חדשה ומפתיעה או ברכיבים חדשים של מערכת הדירוג, שמחייבים את "המבוגרים האחראים" לתת דעתם עליהם - הכל ידוע ומוכר היטב לכולם, והייתה למשרד המשפטים ולבנק ישראל שהות של למעלה מעשרים שנה לגבש עמדה משלהם לגבי הנהגת מערכת חוץ-בנקאית לדירוג אשראי צרכני, ואולי אף ליזום מיתווה שיגדיר את מאפייניה של רפורמה "טובה" להשקפתם. משיקולים שלהם הם בחרו שלא להיות כוח מניע ליוזמה אלא להוות גורם חיכוך ליוזמה כזו, לכשתופיע.
הצלחת הבנקים לבלום, לעכב ולסרס את היוזמה ההיא גרמה לכך שאין כיום בישראל מערכת חיצונית לבנקים לדירוג סיכוני אשראי. כלומר, יש בידי הבנקים מערכות פרטיות לדירוג סיכוני לווה, אבל מערכות אלו אינן שקופות לציבור: הציבור אינו יודע שהוא מדורג באופן סמוי, הוא אינו יודע על סמך איזה מידע הוא מדורג בידי הבנקים, מהו הדירוג הספציפי שלו ומהי השיטה האנליטית (כלומר: מהו האלגוריתם) המשמשת את הבנקים לדירוג. כתוצאה, הציבור אינו יודע אם במהלך הדירוג שהופעל לגביו הופעלו קריטריונים שיש בהם או בצורת הפעלתם משום פגיעה בזכויות האזרח שלו. הרפורמה המוצעת באה לתקן כל זאת.
מהו דירוג אשראי?
כאשר משק בית נוטל הלוואה וכורת הסכם עם המלווה לגבי תנאי ההלוואה ולוח התשלומים בגינה, קיים סיכון שהלווה לא יעמוד בהחזר קרן ההלוואה ("סיכון אשראי"). על המלווה להעריך מראש סיכון זה, ולכלול בגינו תוספת מתאימה לריבית על ההלוואה ("פרמיית סיכון"). סיכון זה הוא ספציפי להלוואה, ולכן פרמיית הסיכון תהיה בדרך כלל דיפרנציאלית: לווה שהמלווה מעריך אותו כבעל סיכון אשראי גבוה יותר - יידרש לשלם פרמיית סיכון גבוהה יותר. דירוג אשראי הוא שיטה כמותית המתרגמת את מאפייני הסיכון של הלווה לסולם מספרי - "ציון" (Credit Score) - המגדיר חד-ערכית את יכולתם של הלווים לפרוע הלוואות, או בעצם את הסבירות לאי-עמידה שלהם בהסכם התשלומים.
הערכת סיכון האשראי היא צורך של מערכת אשראי פרטית: כל עוד מערכת האשראי לדיור בישראל הייתה ממשלתית (וכך היא הייתה ברובה עד הרפורמה הגדולה של הסיוע לזכאים בשנת 1990) - לא היה צורך בהערכת סיכון, שכן תכניות הסיוע של משרד השיכון קבעו שיעור ריבית אחיד לכלל הזכאים השייכים לאותה קבוצת-זכאות. בתחילת שנות ה-90', כשמערכת המשכנתאות של ישראל הפכה לפרטית - נוצר צורך של הבנקים להעריך את סיכון האשראי של הלווים כחלק מהחלטת האשראי. אבל כיצד עושים זאת? כיצד נעריך מראש מהו סיכון האשראי של הלווה?
בשנים הראשונות שלאחר הפרטת המשכנתאות קבעו הבנקים למשכנתאות לעצמם קריטריונים למתן אשראי, נהלים פנימיים, ומידרגי סמכויות לקבלת החלטות אשראי לגבי לווים שנתפסים בעיניהם יותר "בעייתיים". המשמעות היא שבמקום לתמחר את הסיכון ולקבוע ריבית דיפרנציאלית ללווים השונים - הבנקים קבעו לעצמם תהליכים "אנושיים" לקבלת החלטות על נטילת סיכוני אשראי. הלוואות שמאפייני הסיכון שלהן היו גבוהים יותר היו מאושרות ע"י דרג אשראי בכיר יותר. כך, לדוגמא, חלק מההלוואות אושרו ע"י מנהל הסניף, חלקן ע"י גורם אישור עורפי (מנהל מרחב וכו') וחלקן רק ע"י גורם בכיר בעל סמכות מיוחדת בהנהלת הבנק.
נטל תפעולי אדיר שנגרם בגלל הגיאות שיצר גל העלייה ממדינות בריה"מ-לשעבר, ותחרות ריביות מרה שפרצה אז בין הבנקים למשכנתאות ואיימה לחסל את המירווח הפיננסי שלהם - הכריחו את הבנקים להמיר שיטה "אנושית" זו בכלי ממוחשב, שיתבסס על אלגוריתם מתמטי לקביעה אוביקטיבית של סיכון האשראי הספציפי של הלווה (כלומר: כזו שאינה מושפעת ע"י ההטייה המובנית של אנשי השיווק של הבנק בכיוון של ביצוע עיסקה). מערכות ממוחשבות אלו של דירוג אשראי נבנו ע"י הבנקים תוך השקעות כספיות ניכרות, לטובתם-הם, ולכן הן ספציפיות-לבנק.
כיון שמערכת דירוג כזו היא בעלת ערך אסטרטגי לבנק - מערכות אלו הן כיום סוד מסחרי של הבנקים. תוצאת הלוואי כאן היא שהלווה אינו יודע מהו דירוג האשראי שלו ועל סמך איזה מידע הוא נקבע. בניסיונו לנהל מו"מ מול הבנקים על תנאי ההלוואה הוא מבין אמנם שההצעה שקיבל מהבנק פחות טובה מזו שקיבל לקוח אחר, אבל הוא אינו יודע אם זוהי תוצאה של היותו בעל מאפייני סיכון גבוהים יותר או של אי-הצלחתו בניהול המו"מ מול הבנק. במצב כזה לווים פונים ליועצי משכנתאות לא כדי לקבל ייעוץ פיננסי אמיתי לצורך קבלת החלטה על דרך למימון רכישת הדירה, אלא כדי לנהל עבורם את המו"מ מול הבנקים.
לשם מה צריך מערכת דירוג ציבורית?
כיום יש לכל בנק בישראל מערכת פרטית ממוחשבת לדירוג סיכוני אשראי, המשמשת אותו בתהליך הערכת הסיכון הכרוך בבקשות להלוואה לדיור. מידת ההטמעה האירגונית של מערכות אלו בתהליך החיתום (כלומר: האם המערכת מקבלת החלטות אשראי או שהיא משמשת רק מערכת המלווה את תהליך החיתום ומספקת חוות-דעת לא מחייבת) היא שאלה נפרדת, גם בגלל מידת האמון של הבנקים בטיב המודלים שבידיהם וגם בגלל שאלות של התנהגות אירגונית, אבל המערכות הללו קיימות ופועלות. אז מה חסר? מה מותר מערכת ציבורית על המצב הנוכחי?
נקודה ראשונה נוגעת לצד הלווה. במערכת חיתום אנושית קיימת אמנם אפשרות לאפלייה של קבוצות לווים, אבל היא איננה בהכרח שיטתית: פקידי הבנק ומעריכי הסיכונים מושפעים ע"י מאפיינים אישיים של הלווים, הרושם הכללי שהם משאירים בפגישה איתם, וכו'. במערכת ממוחשבת - לעומת זאת - האפלייה עלולה כבר להיות שיטתית, ובגלל שמערכות הדירוג הן פרטיות וסמויות - לא קיימת מודעות ציבורית לקיומה של אפלייה זו. ייתכן שקבוצות אוכלוסיה מסוימות מודרות כיום משוק המשכנתאות בישראל או לפחות מופלות לרעה (ריביות, שיעורי מימון) לעומת קבוצות אחרות בגלל שכך מוגדרת מערכת הדירוג. האפליה יכולה להיות על בסיס אתני, גיאוגרפי, כלכלי, תעסוקתי או מיגדרי. האם זה סביר, חוקתית, שמערכת ממוחשבת תסווג קבוצות אוכלוסיה מסוימות שלמות כבעלות סיכון אשראי גבוה יותר ותדיר אותן משוק האשראי או לפחות תפלה אותן לרעה בתנאי האשראי?
נקודה שנייה נוגעת לאפקטיביות של הרגולציה של הבנקים. מצב שבו כל בנק מפעיל מערכת פרטית להערכת סיכוני אשראי פירושה שהסיכון הגלום בתיק המשכנתאות של הבנק אינו נבחן חיצונית, ע"י גורם אוביקטיבי. הדבר אמנם חשוב-פחות בתקופה של יציבות ושגשוג, אבל הוא נעשה חשוב בתקופה שבה בנקים (או מלווים אחרים, לצורך העניין) נקלעים לקשיים מחזוריים או תחרותיים ומנסים לשמור על היקף פעילותם העסקית ע"י הקלה של הקריטריונים למתן אשראי. בהעדר מערכת חיצונית לדירוג סיכוני אשראי חסרה לרגולטור דרך להעריך את איכות תיק האשראי השולי של המלווה ולאותת לו על שינויים בפועל במדיניות האשראי.
נקודה שלישית נוגעת לשוק ההון. כעיקרון, שוק משכנתאות פרטי יכול להיות ממומן ע"י בנקים, הנשענים על פיקדונות הציבור, או לחילופין ע"י שוק ההון. מימון דרך שוק ההון מתבצע ע"י מכירה (מראש או בדיעבד) של תיקי המשכנתאות למשקיעים (קופות פנסיה, חברות ביטוח, משקיעים מוסדיים). מכירה של תיקי משכנתאות למשקיעים ("שוק משני למשכנתאות") נעשית ברוב העולם בתהליך של איגוח (securitization) והיא מחייבת הערכה אוביקטיבית של סיכון האשראי הגלום בהלוואות. במצב שבו הערכת סיכוני האשראי נעשית בכל בנק על בסיס מודל פרטי - המשקיע הפוטנציאלי נמצא במצב שאיננו יודע את רמת הסיכון האוביקטיבית בתיק המשכנתאות שהוא רוכש.
נקודה רביעית, הזוכה כיום לאיזכור מוגבר בתקשורת, היא שאלת קיום התחרות בין הבנקים. כאשר יש בנקים רבים במשק וכולם קטנים-יחסית, יש אינטרס לבנקים שתתקיים מערכת חיצונית לדירוג סיכוני אשראי שתאסוף נתונים מקיפים על התנהגותו הפיננסית של הלווה ותשקלל אותם לכדי פרופיל סיכון: ההשקעה הנדרשת היא יקרה מידי לכל אחד מהם בנפרד, ויש במערכת כזו כדי לשפר את יכולתם (של כולם) להתמודד עם סיכוני אשראי. במצב הקיים בישראל, של בנקים ענקיים, כל אחד מהבנקים מחזיק בידיו אינפורמציה על נתוני הלווה לגבי חלק ניכר מהשוק והם אינם נוטים להתחלק בה עם מתחרים פוטנציאליים. במצב כזה, בנק חדש, בנק קטן, מלווה שאיננו בנק - נמצאים בנחיתות מול הבנקים הגדולים מבחינת יכולתם להעריך את פרופיל הסיכון של הלווה ולהציע לו בהתאם הצעה אטרקטיבית.
מה יש במערכת חיצונית לדירוג סיכוני לווה?
הרעיון של מערכת ציבורית הוא ליצור מערכת חיצונית לדירוג סיכוני אשראי שתשמש את נותני האשראי השונים (חישבו גם על סוכנויות רכב, ספקים שונים, וכו'). מערכת כזו בנוייה על שני נדבכים: 1) איסוף שוטף של נתוני לווים הנוגעים להתנהגות האשראי של לווים; 2) מודל המתרגם את נתוני הלווה לסולם של סיכון אשראי.
הנקודה הרגישה במערכת כזו היא השאלה אילו נתונים של הלווה ניתן לאסוף, בגלל שאלות הנוגעות לזכויות האזרח. החשש שהמלווים יפלו קבוצות לווים לרעה גרם בארה"ב לכך שהנתונים היחידים שניתן לאסוף הם נתונים על ההתנהגות הפיננסית של לווים - לא על צבע עורו של הלווה, השכלתו, מקצועו, הכנסתו, מקום מגוריו וכו'.
הפשרה שהושגה בזמנו בישראל היא שאיסוף המידע נוגע רק לנתונים "שליליים" של הלווה, כלומר נתונים לגבי אי-עמידה בתשלומים. אלא שבכך יש בעיה: אדם שיש לו עבר ללא פגם מבחינת התנהגות פיננסית היה צריך ליהנות מכך כדי לבנות לעצמו פרופיל חיובי. זו בדיוק היתה נקודת התורפה של הבנקים במערכה הקודמת: הם לא רצו "להסגיר" לידי מתחרים אינפורמציה חיובית על לווים, ולכן מנעו את קבלת ההצעה המקורית בתואנה של חיסיון של נתוני הפרט. התוצאה של הסתרה זו היא שהבנק הגדול "מסתיר" את הלקוחות הטובים שלו מבנקים מתחרים. כך, לווים טובים אינם יכולים לנצל את ההיסטוריה החיובית שלהם כדי לקבל מבנקים מתחרים הצעות טובות.
בעולם של דירוג אשראי חיצוני הפרט שולט במידע שנאסף לגביו: רק הוא יכול להרשות למבקש המידע (בנק, חברת אשראי, ספק, ואפילו משכיר דירה) לפנות לחברת הדירוג כדי לקבל מידע עליו. מצד שני, הוא עצמו יודע את דירוג האשראי שלו, יודע את חולשותיו-הוא, ויודע מה עליו לעשות כדי לשפר בעתיד את דירוג האשראי שלו.
ממי נבקש?
מערכת דירוג סיכונים קמעונאית היא אינטרס של הציבור הרחב. היא מאפשרת למשקי בית בעלי התנהגות פיננסית אחראית לקבל הטבות בבואם לקבל אשראי לדיור או אשראי לכל מטרה אחרת, והיא יוצרת מודל חינוכי למשקי בית אחרים כיצד יש לנהל את ענייניהם הפיננסיים כדי ששוק האשראי יהיה נגיש עבורם וידידותי כלפיהם.
הבנקים הגדולים הם אלו שמנעו בעבר הקמת מערכת דירוג כזו בישראל. עוצמתם תאפשר להם כנראה להמשיך בקרב ההגנה גם בשלב הנוכחי. משרד המשפטים ובנק ישראל צריכים להוכיח לנו שטענתם על הצורך בלימוד הנושא לא תשחק לידי הבנקים: הם צריכים להתחייב לרפורמה ברמה העקרונית, ולקבוע לעצמם לוח זמנים מחייב לכל הבחינות וההתייעצויות המוקדמות. הערוץ היחיד שנותר לנו לדאוג לקידום היוזמה של משרד האוצר הוא הכנסת: מחברי הכנסת נדרוש לדאוג לטובת הציבור ולסכל כל ניסיון של הבנקים לבלום שוב את הרפורמה.
