האם דרוש עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה?

בישראל מתנהל כבר שנים רבות דיון ציבורי על הצורך בעידוד בנייה להשכרה - בנייה של פרויקטים שישמשו לדיור בשכירות. הרעיון הכללי המופץ ע"י תומכי היוזמה הוא שבנייה של דירות להשכרה תהווה פתרון יעיל למצוקת הדיור, והכיוון הכללי הוא לכן יצירת תנאים שיעודדו חברות עסקיות לבנות בניינים שישמשו למגוריהם של שוכרי דירות לטווח ארוך.

השוק הפרטי יכול היה ליזום בעצמו בנייה להשכרה

בהנחה שבנייה להשכרה מועילה לשוק הדירות, השאלה היא כמובן מדוע בכלל דרושה התערבות ממשלתית כדי לעודד אותה. אם קיים צורך אמיתי להגדיל את מלאי הדירות להשכרה - השוק הפרטי יכול היה למלא צורך זה ע"י בנייה מתאימה (כפי שנראה בהמשך הרשימה - הוא אכן עושה זאת, אם כי בדרך סמויה) ללא צורך בהכוונה ממשלתית. האיתות שאמור להתניע את היוזמה הפרטית הוא עלייה של מחירי השכירות של דירות, כזו שתגרום להגדלת התשואה על השקעה בדיור להשכרה. משקיעים פוטנציאליים, שמחפשים תמיד אפיקים אטרקטיביים להשקעה, יזהו באיתות זה הזדמנות עסקית וינתבו את כספם לבניית פרויקטים של דירות להשכרה.

אז מדוע הוא אינו עושה זאת?

מדוע איננו רואים כיום פרויקטים מסחריים של בנייה להשכרה? מהי הסיבה שלמרות שקיים לכאורה מחסור בשוק הדירות להשכרה הסקטור הפרטי אינו מתעורר בעצמו אלא ממתין להתערבות ממשלתית שתעודד גורמים עסקיים פרטיים להשקיע בפרויקטים להשכרה? הרי מחירי השכירות לכאורה גבוהים למדי, ולמרות זאת אין (שוב לכאורה) בנייה להשכרה?

התשובה איננה נעוצה בכשל-שוק, בכך שהשוק הפרטי אינו פועל או אף אינו מסוגל לפעול בכוחות עצמו; להיפך: מחירי השכירות מגיבים כל הזמן לכוחות הביקוש וההיצע, וגם מציגים שונות גיאוגרפית של מחירי השכירות שמעידה ככל הנראה על גמישות ותפקוד תקין של השוק. התשובה לשאלה מדוע היוזמה הפרטית אינה נכנסת לתנופה של בנייה להשכרה היא כפולה: 1) מחירי השכירות בישראל נמוכים ביחס למחירי הדירות (יחס שכ"ד/מחיר), עובדה שיוצרת חוסר כדאיות ליוזמה פרטית; 2) גם בתנאים הקיימים ובניגוד למה שרובנו סבורים, מתקיימת בהחלט בנייה לצורך השכרה, אלא שהיא סמויה מהעין.

התשואה על השכרה בישראל נמוכה מידי

בניגוד למה שניתן היה לצפות מעוצמת הזעקה, שכר הדירה הנהוג בישראל הוא דווקא נמוך מידי: התשואה השנתית השוטפת שמייצרת דירה המשמשת להשכרה היא בסביבות 2-3%, ברוטו. אז ייתכן אמנם ש-2-3% נשמע לכם די הרבה אם אתם משק בית החי (כבר קרוב לעשור) במציאות של ריבית נמוכה, מציאות שבה שיעור הריבית על פקדונות יכול להיות אפס, אבל זה מעט מידי כשמסתכלים על עולם המושגים של השקעות עסקיות, ועוד יותר - כשזוכרים שהמצב הנוכחי של ריבית נמוכה הוא ככל הנראה מצב זמני. הציפיות הסבירות של משקיעים בתחום הנדל"ן הן לתשואה ארוכת-טווח בסדרי גודל של 7-8%; אחרת, ובהינתן הוצאות התחזוקה, הסיכון, המיסוי והעובדה שהנכסים אינם מניבים לאורך מלוא הזמן (שיעור התפוסה) - לא כדאי להם להיכנס להשקעה. ואכן, הם מהססים להיכנס להשקעה בפרויקטים להשכרה.

עולה כאן שאלה: אם התשואה השוטפת מהשקעה בדיור היא כ"כ נמוכה - מדוע בכלל משקי הבית בישראל ממשיכים להשקיע בדיור? מדוע איננו רואים היצע גדול בשוק הדירות מצד משקי בית שמנסים להסיט השקעותיהם מתחום הדיור לתחום המבטיח תשואה גבוהה יותר וגם אינו מחייב הון עצמי כ"כ גדול? מילא כשמדובר במשקי בית חסרי-דיור, ששיקולי הרכישה שלהם מושפעים אולי מהרצון להיות בעלי דירה ואולי משיקולים ארוכי-טווח, אבל בשנים האחרונות חלק משמעותי מרוכשי הדירות הם בכלל משקיעים פרטיים; אז מדוע הם משקיעים בנכס יקר כל-כך,שמניב תשואה נמוכה כל-כך וגלום בו סיכון כה גדול?

התשובה היא שרוכשי הדירות מצפים לגזור קופון אחר: התשואה לה מצפים רוכשי הדירות אינה כוללת רק את ההכנסה השוטפת (הכנסה משכ"ד), אלא - ואולי בעיקר - את רווח ההון הצפוי להם כתוצאה מהעלייה הצפויה של מחירי הדירות. התוצאה היא, לכן, שלא רק חסרי-דיור מופיעים כרוכשים בשוק הדיור, אלא גם משקי בית משקיעים, לרבות משקיעים ספקולטיביים המתמקדים בטווח קצר ובינוני. כנראה שכמחצית מהדירות הנרכשות בישראל בשנים האחרונות הן דירות הנרכשות למטרת השקעה.

יש בנייה להשכרה

חלק עיקרי מהדירות הנרכשות ע"י משקיעים יופיע מן הסתם לאחר הרכישה כהצע בשוק הדירות להשכרה, כי רוב בעלי הדירות לא יוותרו בקלות על ההכנסה השוטפת משכר דירה. יש, לכן, דירות להשכרה בישראל, ויש לכן גם בנייה של דירות חדשות למטרות השכרה. אלא שאיננו רואים זאת דרך הסטטיסטיקה הרשמית: לא הדירה ולא רוכש הדירה רשומים בסטטיסטיקה כדירות שנבנו (החדשות) או נרכשו (כולל דירות מיד שנייה) לצורך השכרה. זה קורה 'מתחת לרדאר' (בין השאר כיון שמיסוי מפלה לרעת משקיעים גורם להם להסתיר את מטרתם האמיתית), אבל זה קורה. כי היכן לדעתכם מתגוררים למעלה מחצי מיליון משקי בית שאין בבעלותם דירה? מבלי להיכנס לפילוח מדויק של הנתונים (אפשר למצוא מספר אומדנים שנעשו בשנים האחרונות), רובם מתגוררים בשכירות פרטית. התהליך שאנו רואים לכן בשוק הדיור בשנים האחרונות הוא תוספת שנתית של כ-50 אלף דירות למלאי הדיור, כשמחצית מתוספת זו 'נספגת' ע"י משקי בית חסרי-דיור לצורך מגורים עצמיים והמחצית השנייה נרכשת ע"י משקי בית משקיעים המעמידים את הדירות להשכרה לחסרי-דיור.

יש לנו בישראל, אם כן, מערכת פרטית מפותחת של דיור להשכרה שהיקפה כרבע ממלאי הדיור, גם אם איננו ערים לקיומה. בעלי הדירות הם מאות אלפי משקי בית (ולא חברות עסקיות), כך שמדובר בשוק די-משוכלל של דירות להשכרה (למרות שהדירות אינן מוצר אחיד). בשוק פועלים משכירים ושוכרים, ואף אחד מהצדדים אינו קובע מחיר: הם, כפי שמקובל לכנות, Price Takers - יכולים להחליט לבצע עיסקה או שלא, אבל אינם יכולים לקבוע את מחיר השכירות. זה אומר ששכר הדירה נקבע ע"י כוחות השוק, ושמחיר השוק קרוב כנראה בכל נקודת זמן למחיר שיווי משקל. זה אומר שאם, לדוגמא, תתרחש הגירה מהפריפריה למרכז או להיפך - מחירי השכירות היחסיים (היחס בין שכר הדירה בפריפריה לזה הנהוג לגבי דירה דומה באזור המרכז) יגיבו בהתאם. זה אומר שלא דרושה התארגנות של שוכרים או חקיקה שמגבילה את פעולת השוק מהסוג שיזמו באחרונה כמה חברי כנסת, למעט בנושאים שקשורים להגדרה של חוקי המשחק: להסדרה, לשימוש בחוזים אחידים והוגנים, לדיווח לשלטונות המס ולאכיפה. לא לקביעת מחיר או להגבלת השתנותו.

אז מה מטרת היוזמות לעידוד בנייה להשכרה?

אם באמת יש בישראל שוק פעיל ובריא של השכרת דירות - מה עומד מאחורי היוזמות החוזרות ועולות מידי כמה שנים להנהיג  עידוד ממשלתי לבניית דירות להשכרה? זוהי למעשה יוזמה שמציעה תשובה אפשרית לסיבלם של חסרי הדיור, שחשים חסרי-אונים נוכח מחירי הדירות הגבוהים, מתגוררים בשכירות פרטית ומחפשים בנרות מושיע (ראו את המניעים לתחילתה של תנועת המחאה של קיץ 2011). הם מחפשים אמנם פתרון, אלא שתשובה זו המוצעת להם ע"י יוזמי הבנייה להשכרה היא אשלייה המטופחת ע"י גורמים אינטרסנטיים שמנסים לנצל את את זעקתם של חסרי-הדיור להפקת רווחים לעצמם. גורמים אלו - משקיעים, יזמים בתחום הנדל"ן ופוליטיקאים - אינם מציעים לממשלה לחזור על הניסיון של שנות ה-50' לבנייה ממשלתית של דירות להשכרה, שכבר נכשל כשלון קולוסאלי, אלא ליצור הסדר פיננסי כלשהו שיגרום לחברות פרטיות להשקיע בפרויקטים מסחריים לדיור בשכירות (כלומר: מתחמי דירות להשכרה שינוהלו ע"י חברות לניהול דירות). מהלך כזה מותנה בהצלחתו של ההסדר הפיננסי המוצע להגדיל את התשואה הצפויה למשקיעים בדיור להשכרה מבלי לייקר את עלות הדיור עבור השוכרים.

דרוש קוסם

איך בונים מבנה מופלא כזה? האם מדובר בהמצאה מימונית שמגדילה את רווחת כלל הציבור? כנראה שלא; מפריחת השממה האולטימטיבית - הממשלה - אמורה לחולל נס ולברוא מבנה פיננסי כזה. במילים יותר ארציות: מציעי היוזמות השונות מציעים למעשה דרכים יצירתיות שונות בהן ההשקעה תסובסד בידי הממשלה כדי שהתשואה למשקיעים תגיע לזו המבוקשת על-ידם. התוצאה של ניתוח מוצלח כזה תהיה ששוכרי הדירות ימשיכו לשלם שכ"ד מקובל (2-3%), אבל המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה יותר (7-8%), והפער בין שכ"ד לתשואה הנדרשת ישולם בדרך זו או אחרת ע"י משלמי המיסים. זהו לכאורה פתרון מסוג Win-Win, שבו המשקיעים יקבלו תשואה גבוהה והמשתכנים ישלמו שכ"ד נמוך. אלא שהמצלמה מחמיצה כאן שחקן נוסף המצוי במחזה, שהוא זה שנושא בנטל ומאפשר לשוכרים ולמשקיעים לשפר את מצבם: משלם המיסים. הוא האחראי על ה-Lose שמאפשר לשני האחרים לשחק במשחק Win-Win.

אז מהן אותן דרכים יצירתיות שיכולות ליצור יש מאין? זה יכול להיות כל צירוף של הקצאת קרקע מתחת למחירי השוק (עד כדי הקצאת קרקע חינם), אשראי מוזל ליזמים (תקציבי, או בנקאי בערבות המדינה) ופטורים גלויים וסמויים מתשלומי מיסים. היצירתיות נוגעת בעיקר - לפחות כך נדמה לי - לשיטות להסתרת העובדה שמדובר כאן פשוט בסיבסוד משקיעים, הסתרה המתבצעת בעזרת "איפור" וזריית סיסמאות חברתיות נבובות שמציגות את המהלך ככזה המונע ע"י טובת הכלל. הוא לא. אז אם התחכום של כל ההצעות נוגע להסתרת העובדה שמדובר בעצם בסיבסוד ע"י הממשלה - תפקידנו הוא 'להרים מסך' ולחשוף זאת.

מסקנות?

ישנה בעיה בישראל: קבוצת אוכלוסיה גדולה אינה יכולה עוד להגיע לבעלות על דיור בגלל מחירי הדירות הגבוהים (יחסית לשכר). בעיה זו נוצרה בדור האחרון בגלל הסתלקותה של הממשלה ממחוייבותה ההיסטורית לאפשר לחסרי-דיור להגיע לדיור בבעלות באמצעות מדיניות סיוע בתחום השיכון. בעיה זו החריפה בעשור האחרון בגלל 'בועת נדל"ן' - הכפלת מחירי הדירות - שנגרמה ע"י ירידת הריבית והסטת החיסכון הפנסיוני ושאר ההשקעות של משקי הבית מהאפיקים הפיננסיים לתחום הדיור. התוצאה היא ירידה בולטת (וראשונה) של שיעור משקי הבית המתגוררים בבעלות-עצמית, דחיקה של משקי בית צעירים אל מחוץ לשוק הדיור ולעבר מודל של מגורים בשכירות אצל בעלי דירות פרטיים, ופתיחת פערים כלכליים מוגדלים בין השכבות המבוססות לבין אלו החלשות.

הפתרון לבעיות אלו אינו טמון בעידוד בנייה להשכרה בדרך של סיבסוד ממשלתי - זוהי הסחת-דעת ואף ניצול של הבעיה ליצירת רווחים בידי יזמי נדל"ן. לא מדובר בצורך לספק פתרונות דיור ע"י האצת קצב הבנייה: לא חסרות דירות בישראל, והגברת קצב הבנייה רק תחמיר את הסכנה של מיפנה מחזורי (שצפוי בכל מקרה) שעלול לפגוע גם בענף הבנייה וגם במערכת הפיננסית. במקום זאת, יש למצוא דרך לחלק אחרת את מלאי הדירות הקיים: לגרום לבעלי דירות מרובות למכור חלק מהן כדי לאפשר לחלק גדול יותר מאוכלוסיית חסרי-הדיור להגיע לרכישת דירות למגורים.

רשימת אורח: האם יש תקרה למחירי הדירות? - דר' יאיר דוכין*

הפרסום האחרון של מדד מחירי הדירות בבעלות, שהצביע על קצב עליית מחירים שנתי של יותר מ- 4%, העלה שוב את השאלה עד לאן יכולים מחירי הדירות לעלות. השאלה עולה על רקע עליית מחירי הדירות שנמשכת ברציפות מאז שנת 2006 למרות הניסיונות הנמשכים של שרי האוצר והשיכון לדורותיהם לבלום אותה. הגדיל לעשות בעניין זה שר האוצר הנוכחי, ששם את נושא מחירי הדיור במרכז מדיניותו הכלכלית, כולל קשירת עתידו הפוליטי בהצלחה או כישלון של מדיניות הדיור שלו.

עלתה טענה שהמשך גידולו של היחס בין מחירי הדירות להכנסה השוטפת של משקי הבית יקשה על האחרונים להמשיך לרכוש דירות, ולכן התהליך צפוי להסתיים מעצמו: התייקרות הדירות תגרום לירידת הביקוש, ובעקבותיה לירידת מחירים. זה עדיין לא קרה. מאז כניסתו של כחלון לתפקידו לא רק שהמחירים המשיכו לעלות אלא שקצב עלייתם אף הואץ: בשנת 2016 הגיעה התייקרות הדירות ליותר מ- 8% בחישוב שנתי. בשנת 2017 נמשכת העלייה בקצב שנתי של כ- 4-5%. אמנם באחרונה טוענים פרשנים שונים שמסתמנת מגמת האטה בשוק הדיור (שמתבטאת בירידת מספר העסקאות), כתוצאה מהפעלת התכנית "מחיר למשתכן", והתהליך לדעת אחדים מהם ימשיך ויתפתח לכיוון של ירידת מחירים כללית בשוק, אבל אינני שותף לדעה זו. להערכתי, נתוני היסוד בשוק (היצע דירות מול הביקוש לדירות) אינם תומכים בשינוי כיוון של מגמת המחירים. קיים אולי יחס כלשהו בין מחירי הדירות לרמת ההכנסה של משקי הבית שיש בכוחו להאט את הביקוש לדיור, אולם איננו יודעים מהו ולכן לא ניתן להגדיר גבול עליון ברור למחירי הדירות. הגבול העליון למחירי הדירות יגיע לדעתי ממקור שונה.

בחינת מערך תשתיות התחבורה בגוש דן, שמהווה מוקד של ביקושים לדיור, מצביעה על האטה מתמשכת של מהירות הנסיעה במרחב (למעשה בכל המרחב שבין חדרה לגדרה). זאת, עקב שילוב של גידול מתמשך במצבת כלי הרכב עם פיגור מתמשך בפיתוח תשתיות התחבורה. המשך המגמות הקיימות מצביע על כך, שלכל המאוחר בתוך כ- 5 שנים תתרחש מה שמכונה "הסופה המושלמת". "הסופה המושלמת" התחבורתית תתבטא בהיווצרות פקק-תנועה ענקי במרחב גוש דן, שפירושו יהיה עצירה מוחלטת של התנועה למשך שעות רבות. לאחר ההיווצרות הראשונית, תחזור התופעה בתדירות הולכת וגוברת, זאת כאשר מערך התחבורה הציבורית אינו ערוך כלל להחליף את התחבורה המבוססת על רכב פרטי (עיון בהתקדמות פרויקט הרכבת הקלה בגוש דן מצביע על העדר יכולת להגדיר מועד הפעלה כלשהו, שכנראה הולך ומתרחק כפי שאנו מתבשרים חדשות לבקרים עקב קשיים תקציביים וקשיים תפעוליים שונים). גם "אגרות גודש" ועוד מהלכים המקובלים בבירות אירופיות להקטנת העומס התחבורתי אינם ישימים, שכן שם יש לציבור חלופות משופרות של תחבורה ציבורית (רשת רכבות תחתית, רכבות קלות וכדומה).

הקשר בין האטת התנועה המתמשכת למחירי הדירות טמון בפרמטרים על פיהם מחליט משק בית על מיקום המגורים הרצוי לו. סקרים רבים שנערכו בנושא מצביעים על כך שהגורם המשפיע ביותר על קביעת מקום המגורים של משק בית הוא מיקום מקור התעסוקה של משק הבית. לגורם דומיננטי זה מצטרפים עוד סדרת גורמים משפיעים, כגון זמינות של דיור, מעטפת שירותים - שכוללת חינוך, בריאות ותרבות - תפיסת עולם (קשור לטיפול באיכות סביבה, קשרים קהילתיים וכדומה), ומעטפת תשתיות (תחבורה, תקשורת). הקושי התחבורתי במרחב גוש דן יחד עם עליות המחירים - הן של שטחים מבונים לתעסוקה והן של הדירות - בתוספת ההרעה המתמשכת ברמת השרות של הגורמים האחרים, יגרמו לחברות הממוקמות כיום במרחב גוש דן לחפש מיקומים אלטרנטיביים. המיקומים הללו יימצאו מצפון ומדרום לליבת שווקי הנדל"ן בגוש דן. הרעת מכלול התנאים העסקיים ותנאי המגורים בליבת השוק בגוש דן, שתביא לתזוזת העסקים, צפויה לגרור אחריה גם את הביקושים לדיור. נדידת ביקושים זו עשויה להביא, בטווח הארוך, לעצירת העלייה של מחירי הדיור.

חשוב להדגיש שהניתוח המוצג במאמר זה משקף מגמות ארוכות טווח. בטווח הקצר והבינוני עשויים להתפתח מחזורים של מחירי הדירות שינבעו ממחזורי עסקים במשק, אולם בטווח הארוך רק שינוי מבני מהותי, שייצר מוקדי פעילות כלכלית אלטרנטיביים לגוש דן, יבלום את עליות המחירים שם תוך התכנסות לגבול מחירים עליון.

*  ד"ר יאיר דוכין הוא חוקר נדל"ן ומרצה במכללת הדסה, ירושלים. רשימה זו פורסמה (בשינויי עריכה) במוסף הנדל"ן של ה-'דה-מרקר'

דרוש: שינוי בהוראות בנק ישראל בנושא משכנתאות

בנק ישראל מתערב במדיניות האשראי

בשנים האחרונות החל המפקח על הבנקים להכתיב לבנקים הוראות פרטניות לגבי ביצוע הלוואות משכנתא, הוראות המשנות את הקריטריונים למתן אשראי. המיפנה החל ב-2010, כשהמפקח הפיץ חוזר המזהיר את הבנקים לגבי גידול אפשרי בסיכון האשראי בהלוואות לדיור (על רקע משבר המשכנתאות בארה"ב) ומבקש מהם להגדיל בהתאם את ההפרשה לחובות מסופקים. זה נמשך במספר שלבים של החמרה, עד לקביעת הגבלות פרטניות על מתן אשראי (2012). בהדרגה הוחלפו הנהלים הפנימיים של הבנקים בנושא משכנתאות במיגבלות קשיחות שקבע המפקח.

לא מדובר כאן בהוראות הקשורות ליחסי בנק-לקוח שמטרתן הגנה על הצרכן, אלא בהכתבת קריטריונים ספציפיים למתן אשראי. אם בעבר קביעת מדיניות האשראי, לרבות קריטריונים למתן אשראי והערכת הסיכון, הייתה עניינו של הבנק - המפקח על הבנקים החל להכתיב לבנקים הוראות פרטניות ומיגבלות כמותיות לגבי שיעור המימון, חלק ההלוואה שבריבית משתנה, היחס בין שירותי החוב לגובה ההכנסה של הלווים, צורת המדידה של הכנסות הלווים, ועוד. המשמעות היא שהחלטות שהיו נתונות בעבר לקביעתו הסוברנית של הבנק - הופקעו מידיו. הביטוי המעשי הברור של השינוי הוא שאם בעבר הלווה היה מגיש בקשה ומאשרי ההלוואות בבנק היו בוחנים אותה כדי לקבל החלטה - כיום בקשות של הלווים נחסמות כבר בפגישה הראשונה עם פקיד הבנק אם הן חורגות מהמיגבלות הקשיחות שקבע המפקח על הבנקים. המשמעות היא שמשא-ומתן שהיה מתקיים בעבר בין הצדדים והיה גורר אולי תמחור מתאים של סיכונים (שיעור ריבית גבוה יותר בהלוואה) - אינו יכול להתקיים יותר: הרגולטור אינו מרשה זאת.

מהן התוצאות של התערבות זו?

אחת התוצאות של השינוי שכפה בנק ישראל נוגעת לצורת השיחה שמתקיימת בהכרח בין הלקוח לפקיד הבנק. כל שיחה כזו עוסקת תחילה בבדיקת עמידה בתנאי-סף - במיפוי הבקשה מול הוראות הרגולטור: מה ניתן לאשר ומה חורג מהמיגבלות. מאחר שהוראות המפקח על הבנקים הן קשיחות וגלובליות - התוצאה היא שהלקוח נתקל בתשובות זהות בבנקים השונים. יש לכאורה רק בנק אחד (בנק ישראל), וכל הבנקים הם רק סניפים שלו, נטולי יכולת החלטה עצמאית. הבנקים הפכו לכספומטים של משכנתאות.

לא זה היה המצב בעבר. כל עוד מדיניות האשראי הייתה נתונה לקביעת הבנק, הלקוח היה יכול להציג את צרכיו והבנק מצידו היה שוקל את נכונותו להעמיד את ההלוואה וקובע את תנאיה לאור הערכת הסיכון. היה מתקיים משא-ומתן בין הצדדים שבו הבנק היה יכול להעמיד תנאים, כמו דרישה לערבות אישית, לחיזוק ביטחונות, להוספת לווה להלוואה, או לחילופין לחייב את הלווה בריבית גבוהה יותר שתשקף את הסיכון שהבנק מעריך שגלום בהלוואה. הבנק, מצידו, יצר מידרג סמכויות פנימי כדי להתמודד עם הצורך להיענות לבקשות מורכבות או בעלות סיכון גבוה-מהממוצע. בעולם זה, בנקים התחרו ביניהם לא רק בריביות אלא גם באופן היענותם לבקשותיו הייחודיות של הלווה.

מהי הסיבה להתערבותו של בנק ישראל?

התגובה הטבעית של מי שצופה מהצד בשינויים שעוברת מערכת המשכנתאות היא שיש בוודאי סיבה הגיונית להתערבותו הפרטנית של המפקח על הבנקים במדיניות האשראי של הבנקים: היא נובעת אולי משינוי בהוראות הבינלאומיות (הוראות באזל), או מלקחים שהופקו בעקבות משבר אשראי שהתרחש בישראל, או בגלל הצטברות מידע אמפירי בידי הרגולטור (מידע שאינו מצוי מן-הסתם בידי הבנקים) שמצדיק התערבות מעין זו, או בכלל מאובדן אמון של הרגולטור ביכולתם המקצועית של הבנקים לנהל את סיכוני האשראי בכוחות עצמם.

זה אולי יפתיע אתכם, אבל דבר מכל אלו לא קרה: הוראות באזל אינן מכתיבות מדיניות אשראי פרטנית ולכן ממילא אינן המקור לשינוי הרגולציה; לא התרחש בישראל שום משבר באשראי לדיור בעשורים האחרונים; למיטב ידיעתי אין לבנק ישראל שום מידע אמפירי מצטבר שיכול להוות הצדקה להתערבות זו בשיקוליהם של הבנקים, ולכן רוב הקריטריונים שקבע המפקח אינם מבוססים להערכתי על ניתוח אמפירי סדור אלא על קביעות שרירותיות, ברובן כנראה אינטואיטיביות. נותרה לכן רק האפשרות ששינוי ההוראות משקף את העובדה שהמפקח על הבנקים מביע חוסר אמון בשיקול דעתם של הבנקים ובאיכות ניהול הסיכונים שלהם, ולכן הפקיע מידיהם את הזכות לקבוע בעצמם מדיניות אשראי. זה משונה.

מה קרה לניהול הסיכונים של הבנקים?

נתחיל מהרקע: מאימתי בנקים בישראל מנהלים סיכוני אשראי במשכנתאות? מסיבות היסטוריות, מערכת המשכנתאות בישראל היתה מושתתת על הלוואות מכספי הממשלה ובאחריותה, כשהבנקים למשכנתאות משמשים רק סוכן מבצע ואחראי לגביית התשלומים לאחר ביצוע ההלוואה. בשנת 1990 החליטה הממשלה על הנהגת רפורמה כוללת במשכנתאות לזכאים: בגלל חוסר יכולת תקציבית להמשיך להעמיד אשראי ממקורותיה לכלל חסרי-הדיור - היא החליטה שהבנקים למשכנתאות יעמידו הלוואות לרוב הזוגות הצעירים ממקורותיהם העצמיים (פיקדונות הציבור) ועל אחריותם. היא הנהיגה רפורמה זו מיידית ('מעכשיו לעכשיו') והשאירה את מתן האשראי לעולים חדשים ולמקרים היותר-בעייתיים (סוציו-כלכלית) מבין הזוגות הצעירים באחריותה-היא.

הרפורמה הייתה למעשה הפרטה כמעט כוללת של שוק המשכנתאות. כמעט בן-לילה, הבנקים למשכנתאות נדרשו לגייס מקורות מימון בהיקפים עצומים, לקבוע לעצמם מדיניות אשראי, ללמוד לתמחר סיכון אשראי, ו'לעלות כיתה' בתחום הניהול הפיננסי (ניהול מקורות מול שימושים). הבנקים למשכנתאות היו אז גופים קטנים, עצמאיים, חסרי מיחשוב בתהליכים הרלוונטיים של האשראי, בעלי רישיון בנקאי מוגבל וללא ניסיון בניהול סיכונים פיננסיים. ולמרות זאת בנק ישראל לא התערב אז, לא קבע, לא הורה, לא הגביל ולא חיווה דעה: שיסתדרו הבנקים לבד! והם הסתדרו לבד: גיבשו מדיניות אשראי, בנו לעצמם מסלולי הערכה וחיתום פנימיים, פיתחו מערכות בקרה, הפיקו לקחים מכשלונות והשחיזו את יכולות הערכת הסיכון שלהם, ומיחשבו את התהליכים הבנקאיים.

חלפו מאז יותר משני עשורים. לא רק שהבנקים למשכנתאות פיתחו יכולות לניהול עצמי של סיכוני האשראי - הם מוזגו בינתיים לתוך בנקים מסחריים שלהם יחידות אורגניות לניהול סיכונים ופיתחו מודלים ממוחשבים להערכת סיכוני אשראי בהלוואות משכנתא. לכל הדעות, בהשוואה ל-'פרימוסים' של 1990 יש לנו כיום מערכת משכנתאות מודרנית הנשלטת בידי מטוסי F-35. וראה זה פלא: למרות היכולות המפותחות, למרות השקיפות ומערכות הבקרה - בנק ישראל איבד (לפתע) אמון ביכולתם של הבנקים לנהל סיכונים בעצמם, והוא החליף את הרגולציה על איכות ניהול הסיכונים בסט של הוראות פרטניות מחייבות ברמת המיקרו. זה לא פחות ממגוחך.

האם הבנקים שותפים להערכת בנק ישראל את איכות ניהול הסיכונים שלהם? היכנסו לסניף בנק ונסו לקבל הלוואה בסכום העולה על התקרה שקבע בנק ישראל. התשובה שתקבלו (בכל הבנקים) היא שלאור המיגבלות של בנק ישראל לא ניתן יהיה להעמיד את מלוא הסכום במסגרת הלוואת משכנתא יחידה, ובמקום זאת יש לחלק את סכום ההלוואה לשתיים: לחלק אחד שגודלו מוכתב ע"י התיקרה שקבע בנק ישראל (להלן: 'המשכנתא'), ולתוספת מחוץ להלוואת המשכנתא שתינתן כהלוואה פרטית או צרכנית או מסחרית - תלוי בשאלה איזה לקוח אתם של הבנק. משמע: הבנק מתייחס למיגבלה של הרגולטור כאל מיגבלה מיותרת, כאל טירדה פורמלית בלבד - לא כאל הנחייה שיש מאחוריה אמת מקצועית. לכן הוא מציע ללקוח 'עיסקה עוקפת רגולטור'.

אז מה טעם ראה הרגולטור להתערב?

אזהרה: הגענו לאיזור הדעות האישיות, שכן אינני מצוי בנבכי קבלת ההחלטות בבנק ישראל. אני מעריך שכל מסכת ההוראות שהוציא בנק ישראל בשנים האחרונות מקורה ברצון לצנן את שוק הדיור ע"י הכנסת הגבלות והחמרות לריסון מתן האשראי. יותר מדרישה לשיפור איכות ניהול הסיכונים (זהו המסר הרשמי בהודעות בנק ישראל) - זהו ניסיון לצנן את שוק הדיור. נושא זה כבר עלה בבלוג זה מספר פעמים, עם המלצה ברורה שצינון הביקוש הספקולטיבי (להבדיל מהביקוש לרכישת דיור לשימוש עצמי) ייעשה ע"י מיסוי התשואה מהשקעה בדיור, כשבמקביל תיווצר אלטרנטיבה אטרקטיבית להשקעה בדיור (לדוגמא: אג"ח ממשלתיות הצמודות למחירי הדיור). אלא שדבר לא נעשה בתחום הפיסקלי (למעט הניסיון המאוחר, שטרם הושלם, להטיל מס על דירה שלישית), ובינתיים בנק ישראל הפליא את מכותיו באשראי לדיור - התחום היחיד בו הוא 'בעל המאה'. הרקע לנקיטת יוזמה זו מצד בנק ישראל הוא להערכתי היומרה של הנגיד הקודם - סטנלי פישר - להיות 'המבוגר האחראי' ולהפעיל בעצמו כלים זמינים (הוראות לבנקים דרך הרגולטור) לריסון כוחה המאיים של בועת נדל"ן אפשרית. הבעיה היא שצורת ההתערבות של בנק ישראל יוצרת עיוותים ובעיות חדשות, ושכמו כל מהלך שגוי - היא הולכת ונעשית מורכבת יותר ומזיקה יותר למערכת כולה ככל שחולף הזמן.

מהם הנזקים מהתערבות בנק ישראל במדיניות האשראי של הבנקים?

הנזק הראשון הוא הדרה של חלק מחסרי-הדיור משוק המשכנתאות. המיגבלה של הון עצמי מינימלי של 25% מותירה חלק ממשקי הבית מחוץ למשחק. התוצאה היא, כפי שכבר נאמר בעבר בבלוג זה, גידול מתמשך של שכבת משקי הבית הצעירים שאינם יכולים להגיע לדיור בבעלות. גם המיגבלה לגבי תיקרת היחס שבין שירותי החוב לבין הכנסות משק הבית היא בעלת אפקט דומה.

הנזק השני הוא הקטנת מידת התחרות בין הבנקים. במקום להתחרות ביניהם גם על הלווים הבעייתיים ע"י תמחור נכון ומציאת חיזוקי אשראי אלטרנטיביים להון עצמי - הם נותרים ב'אזורי הנוחות' שלהם בגלל מיגבלות חיצוניות.

הנזק השלישי הוא ניוון הדרגתי של איכות הניהול של סיכוני האשראי של הבנקים. הניסיון האמריקני רומז שסיכוני אשראי בעולם המשכנתאות קיימים בעיקר 'בשולי המחנה': בהלוואות עם שיעור מימון גבוה מאד; הלוואות בשיעור מימון נמוך ובינוני הן למעשה כמעט חסרות-סיכון. לכן, מצב קבוע של רגולציה שאינה מאפשרת לבנקים לבצע הלוואות 'מאתגרות' (מבחינת הערכת סיכון) ושבו אין לבנקים שיקול-דעת עצמאי - מנוון בהדרגה את יכולתם של הבנקים 'לנווט בארץ הסיכונים': להתמחות כיצד העריך סיכון ולתמחר אותו. צריך לזכור ש'העסק של הבנקים' הוא נטילת סיכונים לצורך יצירת רווח. בעולם שבו הם אינם רשאים ליטול סיכונים - הם אינם פועלים ביעילות והידע המקצועי שלהם מתנוון.

הנזק הרביעי הוא אובדן האמון של המערכת בכוונותיו הטהורות של הרגולטור. תחושת הבנקים כיום היא שלא מדובר ברגולציה מוצדקת מבחינת ניהול סיכונים אלא במיגבלות לא-ענייניות, שמטרתן מעורפלת. איננו נמצאים בעולם ענייני אלא בעולם של 'כאילו', ואז מובן שתפקידנו כבנקאים הוא למצוא דרך חוקית לעקוף מיגבלות אלו. זהו מסר בעל השפעה שלילית על מערכת היחסים של רגולטור לבין הסקטור שהוא ממונה עליו.

איך יוצאים מזה?

זו אינה משימה פשוטה. בשנים האחרונות נבנתה להערכתי מערכת הנחיות מיותרת, שיש כנראה לבטלה ולהחזיר את שיקול הדעת לבנקים. אם בנק ישראל מעוניין באמת לחזק את ניהול הסיכונים בבנקים הוא צריך לוותר על ההתערבות הנקודתית בקריטריונים למתן אשראי ולחזור להשתמש בכלים אחרים שעומדים לרשותו: להפעיל בקרה על איכות הניהול בבנקים, לדרוש מהבנקים שיפור רצוף של המודלים הממוחשבים לניהול סיכונים, להגביר את הדרישות לשקיפות לגבי מצב הסיכונים של הבנקים, ואולי גם להגדיל את דרישות ההון (לדוגמא: דרישה מחזורית להפרשות נוספות על רקע ההערכה שקיים סיכון מוגבר של תפנית במחירי הדירות בישראל).

שינוי כ"כ יסודי בהוראות המפקח על הבנקים דורש יושר מקצועי ואומץ פוליטי. ייתכן שאין כיום לבנק ישראל מניעים מספיק חזקים כדי לנקוט במהלך כזה, אולי בגלל סדרי-עדיפות בניהול שלל המלחמות הפוליטיות שלו מול יריביו המסורתיים (הכנסת, משרד האוצר, הרגולטורים האחרים). אם כך, ייתכן שיהיה זה בלתי נמנע לפעול פוליטית כדי ללחוץ מבחוץ על בנק ישראל להכניס את השינויים הדרושים. לאור הסערה הפוליטית המתקשרת סביבנו - נראה שלא יקשה לגייס בני-ברית פוליטיים למהלכים כאלו.

ועוד מילה

השינוי המוצע בהוראות המפקח לגבי הלוואות משכנתא יכול אמנם לבטל שלושה מהנזקים שנמנו לעיל, אבל אין בכוחו לבטל את הנזק הראשון: את העובדה שציבור הולך וגדל של צעירים חסרי-דירה אינם יכולים כיום להגיע לדיור משל עצמם. המהלך שנדרש כאן לתיקון המצב אינו יכול להישען על מהלכים של בנק ישראל, כי הבעיה אינה רק הדרישה להון עצמי של 25%: מחירי הדירות הכפילו עצמם בעשור האחרון ויש צורך בפתרון דרסטי. זה מחייב שינוי בסיסי במדיניות הסיוע של הממשלה לחסרי-דיור, שינוי שדרוש כבר מזמן. אלא שנושא זה של רפורמה דרושה במדיניות הסיוע חורג מגבולות רשימה זו ויידון בנפרד.